第十七章 国家情报机构管理与指导 美国国家情报委员会

美国国家情报委员会曾经是中央情报主任的一支主要力量,负责制定国家情报预测、特别预测和跨部门情报备忘录。现在,该委员会代表国家情报总监完成预测工作。国家情报委员会的历史最早追述到1950年中央情报局成立的国家预测办公室。该办公室由国家预测委员会(Board of National Estimates)及其工作人员组成,负责起草国家预测报告。国家预测委员会由7至12名高级官员组成,他们都是各个领域的专家,最早自学术界遴选产生,后来开始在中央情报局内部选派。

理查德·尼克松总统时期,国家预测办公室出于种种原因遭到信誉危机,影响力大大降低,包括亨利·基辛格在内的许多各界人士都对该办公室起草的国家预测报告嗤之以鼻。1973年6月,国家预测委员会主席被迫引咎辞职。中央情报局局长威廉·科尔比决定不为其寻找继任者,而是废除了国家预测办公室。对于这个决定,科尔比给出了两个原因:

第一,现在国家预测办公室所起草的预测报告质量下降,内容上不断地作出让步,寻找折中的说辞,见解不再像以前那么敏锐、犀利。第二,我需要报告的撰写者是某些重要问题领域的专家,而不只是预测问题,而且这些预测的问题要涉及广泛的情报领域。也就是说,他们得站在我的角度去思考,看到涉及情报的所有问题,比如:我们搜集的情报足够多吗?我们以正确的方式处理原始数据了吗?我们是不是花费了过多的资金?我们的运作机制存在问题吗?

科尔比创立了国家情报官(NIO)制度,在这个制度下,每个专家只负责对其专门从事研究的领域作出预测。1987年的一份备忘录中写道“美国海外预测的完整性与客观性”,对此国家情报副总监理查德·J·科尔评论道:

在我看来,国家情报官的角色非常重要。一个客观、公正的评估过程需要参与研究的机构充分表达自己的观点,不但要清晰地理解内容需求方所同意的方面,还要正视争论的部分。为了与那种不健康的达成一致意见的方式作斗争,国家情报官必须要摆正位置,把自己看作是整个过程的管理者,是确保棘手的问题得以解决的那个人,这样才能保证最后所达成的一致成为大家真正的共识。不要掩盖分歧,要让少数派的意见得到充分的表达。

最初,人们有意不给国家情报官分配工作人员,而是希望他们能从中央情报局、国防部情报局、美国国务院情报与研究局(INR)以及其他分析部门遴选人员来起草预测报告。1980年1月1日国家情报委员会建立之后,国家情报官的职能不仅限于搜集情报,还增加了分析职能。

国家情报官是国家情报主管人团队的“负责情报分析的左膀右臂”,他们的核心任务是:

●促进分析性的间谍情报技术和标准的示范性使用,包括替代分析、新的分析工具与技巧,以及情报系统内更广泛的协作;

●向高层政策制定者提供情报系统的整体观点;

●使情报系统负责人有所准备,能够在国家安全委员会各部门负责人和副手参加的会议中代表情报系统发出声音;

●在学界和私营部门寻找并聘任非政府机构的专家学者,以丰富情报系统的知识和见解。

美国国家情报委员会领导层的3名官员分别是主席、副主席和情报分析整编部门的负责人。在委员会内,总共有15名国家情报官,其中9人负责具体的国家和地区,包括非洲、东非、欧洲、伊朗、近东、朝鲜、俄罗斯-欧亚大陆地区、南亚以及西半球。其余6人则专注于具体的领域:网络安全、经济问题、军事问题、科学技术问题、跨国威胁以及大规模杀伤性武器的扩散。这样的人员构成和责任分工与2010年相比有4处改变,而且当时的情报委员会也只设有13名国家情报官(NIO)。

这4处改变分别是:取消了警示情报官(NIO for Warning)这一职位;针对伊朗和朝鲜这两个具体关注的国家,分别设立了伊朗问题情报官和朝鲜问题情报官;还设立了网络问题情报官(NIO for Cyber Issues)。朝鲜问题情报官的职责包括但不局限于:监督整个情报系统内涉及朝鲜的情报产出(intelligence production)与情报的分析、评估与协调工作。向情报系统的高级官员、政策制定者和军方决策者介绍情报界对朝鲜问题的分析与评估,审查和指挥针对朝鲜问题开展的调研与情报汇编工作。

网络事务情报官担任国家情报总监的网络事务分析主管。该角色主要负责精心策划并指导整个情报系统的中长期战略分析,并推动网络行动的开展,包括网络安全、网络运行以及其他范围更广的目标。国家情报官的主要职责是监督整个情报系统的情报产出,并负责国家情报预测报告与其他系统内文件的沟通协调工作,这些文件的内容都涉及总统、国家情报官和其他高层政策制定者比较担心的网络安全问题。

当罗伯特·盖茨将国家情报委员会移出情报高层的同时,他还把中央情报主任的3个跨部门情报编制委员会加入到国家情报委员会中,这3个委员会分别是:联合原子能情报委员会(JAEIC)、武器与空间系统情报委员会(WSSIC)以及科学技术情报委员会(STIC)。

联合原子能情报委员会创立的宗旨是“促进、形成并保持在原子能情报领域的相互协作的情报系统工作方式,推动跨部门之间的联络,激励和支持个人机构的发展”。它的具体职能包括:评估美国核情报计划的充分性及其有效监督国家遵守不同核试验条约的能力;在预测别国核试验爆炸物的当量做出预测后,评价其所使用的方法;评估别国核武器力量的主要发展;评估无核国家发展核力量可能带来的影响;就美国政府是否批准核能领域的对外贸易等问题向政府高层决策者提供建议;如果一个国家拥有了核武器,该委员会将会对政府高层发出提醒或警告等。

联合原子能情报委员会的主要成果有:1976年的“苏联原子能计划”评估报告,1989年的有关伊拉克制造核武器能力的评估报告,以及1992年的“辛格尔地下核试验场的地质情况”的研究报告。该委员会还可以委派工作,例如委派美国国家实验室的一个情报部门编写一份关于俄罗斯核材料安全性的研究报告等。联合原子能情报委员会下设两个部门,包括核试验情报附属委员会和核武器后勤工作组。

2002年,联合原子能情报委员会没能成功召集第二次会议以查验美国情报系统对于伊拉克购买铝管所蕴含深意的不同观点,这次失败也成了人们争论的话题。随后,该委员会原本安排在2002年8月和9月的三次会议也先后取消。

武器与空间系统情报委员会创立于1956年,其前身是导弹情报委员会(Guided Missile Intelligence Committee)和导弹与航空情报委员会。在冷战期间,该机构在负责协调美国的导弹情报与航空情报活动的同时,还负责对苏联导弹进行技术研究,这些研究文件还被提供给整个情报界作为参考。武器与空间系统情报委员会还选派了责任人,并为这一工作机制选取代号。

武器与空间系统情报委员会生化战争工作组审查一切可以获取的关于斯维尔德洛夫斯克(Sverdlovsk)事件的情报——人们怀疑在那次事件中有人使用了生化武器。情报信息显示,有很大可能性苏联还在继续实行他的生化武器计划。武器与空间系统情报委员会较早获得的情报信息内容涉及苏联对新型坦克的研发进度、搭载核武器的地对空导弹的防空能力以及对苏联洲际导弹发射井防护能力的评估。1977年,该委员会提交报告并得出结论:由中国提供给巴基斯坦的M-11型近程地地战术导弹已经可以投入使用。

科学技术情报委员会就涉及外国科学技术发展的情报的产出、协调与评价工作,负责向国家情报总监提供建议与支持——所涉及的情报可能会影响到美国的国家安全。科学技术情报委员会的情报成果包括:“苏联粒子束武器的研究与发展”(1976年10月),“情报搜集指导:来自中国重要科研机构的学生和访学者正寻求得到重要的技术”(1986年),“对苏联动能武器(Kinetic Energy Weapons)技术的初步评估”(1986年)。在1991财政年度,情报搜集附属委员会(Collection Subcommittee)调查了用于搜集科技信息的已有的或计划中的方法,并为科技情报搜集问题专门召开了研讨会。

美国国家情报编制委员会隶属于国家情报委员会(NIC),其前身为情报编制者委员会。该委员会主席由国家情报委员会主席兼任,其成员为情报系统内部的高级情报编制主管人,这其中包括国家情报总监的情报编制委员会的主席们。除就情报编制问题向国家情报总监提出建议以外,该委员会还负责监督情报系统的几个项目,重点减少不必要的重复工作,并将情报效益最大化。