情报活动的功效与用途,在这里狭义地理解为情报搜集和分析,取决在何种程度上有助于国家、部门和军方的决策者,以及有助于那些具体执行和实施决策者的政策和决定的人们。就这一点而言,有两个问题:情报以何种方式有助于这些人,哪些属性决定情报的有用性?
关于第一个问题,情报可以在五个极为重要的领域对国家决策者发挥作用:政策制定、计划、处理危机局势(范围从谈判到战争)、预警和监控条约遵守情况。国家政策制定者,在履行其政策制定职责过程中,确定外交、国防和国际经济政策的基本主要原则,对重要事项决定特殊行动。洛克菲勒委员会1975年的报告,就情报需求进行了归纳:“情报是为政策制定者们搜集的信息,为他们阐明解释可选择范围,以使他们进行判断。精准的情报未必导致英明的决策选择。但是,如果没有过硬的情报,国家政策的决策与行动绝不可能有效地应对现实情况和体现国家利益,也不可能充分有效保护国家安全。”
情报信息对政策的决策以及指导行动方案方面具有重要意义,除此之外,它对计划决策也起着至关重要的作用。因为,某些计划决策可能涉及新武器的开发和部署。美国空军某项规定指出:“及时、准确和详尽的情报,是确立需求、制定与启动‘研究、开发、测试和评估’(RDT&E——Research, Development, Test&Evaluation)项目的关键要素,也是保持继续这一周期性努力的关键要素。”海军最新一项指示这样表述:“情报信息是我们了解外国武器和信息技术系统能力对我们构成现有和潜在威胁的关键,因而,是美国系统开发和决策过程不可或缺的。”
1968年曾发生过一起事故,足以说明情报信息在武器开发过程中发挥的作用。当时,美国海军监测到苏联一艘最古老级别的核潜艇,以时速超过34英里迅速行进,而且显然还具备提速的动力。这个速度显然已超过中央情报局以前对此级别潜艇的估计速度,致使中央情报局下令对苏联潜艇速度进行重新全面估算。重新修正过的估计速度,刺激了美国海军启动其历史上最大项目——SSN 688级攻击潜艇的制造生产。
与此同时,情报信息还使美国避免了不必要的研发和方案部署,由此节省了大笔经费。中央情报局拥有的几个重要的人力情报资源提供的情报信息,包括彼得·波波夫(Peter Popov)、阿道夫·托尔卡切夫(Adolf G.Tolkachev)和德米特里·波利亚科夫(Dmitri Polyakov),为美国政府节省了数十亿美元的研究与开发经费。中央情报局两名前官员曾经写道,托尔卡切夫“早在苏联军用武器部署使用之前就提供了详细的情报,所以,提前通过技术手段获得了有关武器系统的信息。这些信息改变了我们自己的一些研发方向,因此为美国政府节省了数十亿美元的经费”。不仅如此,美国首个成功的照相侦察卫星系统,代号为“日冕”(CORONA),所获得信息消除了“导弹差距”引起的恐惧,从而使美国政府得以部署低空战略导弹,否则根本不可能完成。随后的系统,代号HEXAGON,在与苏联的军备控制协定谈判过程中发挥了积极作用,为美国在战略武器系统开发支出设定了上限。
另一类计划决策涉及战争计划的制定。伊拉克入侵科威特(1990年8月)与“沙漠风暴”行动(1991年1月)开始之间的数月,美国搜集了有关伊拉克核武器、化学武器和生物武器计划、电网设施、弹道导弹、空中防御系统、地面武装和空中武装力量等大量情报信息。获得的数据,使这场战争计划的制定和实施完全以最新情报信息为基础。同样,美国1999年制定攻击塞尔维亚目标计划时,需要搜集和评估空中防御力量的情报信息。2001年准备入侵阿富汗和2003年入侵伊拉克以及2011年5月在巴基斯坦猎杀本·拉登行动时,都付出了巨大的情报搜集和分析努力。
基于情报信息支持的其他决策,包括对外援助的终止和恢复、贸易制裁和禁运的实施,以及涉及核武器或弹道导弹扩散相关交易的封锁。情报可以让决策者清楚地了解采取此类行动可能取得的效果,包括目标制裁国家的反应等。因此,当年卡特政府决定按照预定计划向沙特阿位伯出售飞机,在某种程度上是因为情报显示,如果美国退出这笔交易,沙特阿拉伯将直接从法国购买飞机。
美国之所采取一系列行动阻止伊朗拥有核武器能力,正是根据所获的相关情报信息。1992年,美国,基于情报显示伊朗“值得可疑的采购模式”,进而先发制人,买进伊朗可能用来启动核武器生产的相关设备。阿根廷终止了与伊朗的部分销售计划,因为,美国政府担心,销售计划中所涉及的设备,可使伊朗具备将天然铀加工转化为初级高浓缩铀的能力。以类似的方法,美国政府成功地游说中国政府终止向伊朗出售一部大型核反应堆的计划,因为,该反应堆销售中还包括提供浓缩燃料,并允许伊朗进行与核燃料循环相关的研究。
1998年1月,美国截获伊朗一名高官与北京一名中层官员之间的通信联络显示,伊朗正在谈判某种化学品的“永久性供应”,这种化学品可被用来将自然分解铀转化为高浓缩形式而用于核武器。高层官员通知华盛顿,合同事宜已暂停,正在重新考虑。2000年春天,美国情报机构发现,位于圣彼得堡的D.V.阿弗勒莫夫研究院(D.V.Efremov Institute)有计划向伊朗提供某种激光设备,以用于铀浓缩技术。美国官员一经意识到了这项拟议中的交易,就立即强烈要求俄罗斯官员取消交易,原因是,用美国某位官员的话说,“毫无疑问,这种一站式方案提供的设备显然是为伊朗的核武器项目。”在筹备2000年9月美国总统比尔·克林顿和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京高峰会面期间,这一话题再次被提起。俄罗斯官员告知白宫官员,该合同已暂停,正在重新审查。
情报在处理解决各类冲突过程中大有作为,最突出的就是处理小规模的军事冲突。实际上,随着总统决策第35号指令(Presidential Decision Directive 35)的发布,即“情报需求”,克林顿政府明确指明情报“支持军事行动”,包括作战行动以及行动计划与演习活动,即美国情报界的绝对优先的头等大事。不论作战计划制定得如何面面俱到,完美无缺,作战部队仍然需要有关敌方军队调配和行动方面的情报,需要有关对敌方设施和部队实施空中和其他打击效果的情报。因此,尽管“沙漠风暴行动”开始前数月,已进行铺天盖地的密集情报搜集活动,在战争冲突期间,美国政府仍然需要开展高强度的情报搜集活动。同样,美国在伊拉克和阿富汗旷日持久的作战行动需要广泛充分的情报资源支持。
情报在解决非军事冲突事件同样发挥举足轻重的作用,包括任何或多或少可以受到利益冲突的国家,如军备控制谈判、贸易谈判或国际会议。情报可以预示美国政府在谈判中能够将对方逼到什么程度以及美方在什么程度上调整自己的立场。1969年,美国截获了日本的通信联络,内容涉及华盛顿特区与东京之间关于日本恢复对冲绳的控制权的谈判。美国在与苏联谈判过程中依赖通信情报,致使达成美苏间第一个“战略武器限制条约”(Strategic Limitation Treaty)。2003年,联合国就伊拉克问题进行辩论期间,美国也借助了通信情报。
情报还能够对任何即将发生的,针对美国或其盟国的敌对或不利的军事行动或其他行动,提出预警。及时有效的预警,以保证作好充分准备、考虑应对策略和实施方案、采取先发制人的外交或军事行动,以达到阻止某行动或否认某行动的目的。1980年,根据人力情报信息,吉米·卡特总统警告时任苏联共产党中央委员会总书记列昂尼德·勃列日涅夫入侵波兰将引起严重后果。1991年3月,通信情报显示,伊拉克意图使用化学武器对付叛乱武装。据此,美国政府警告伊拉克,美国不会容忍这种行为。2010年,美国破获并阻止也门密谋摧毁飞往美国境内的两架飞机,情报作用都功不可没。
情报对评估其他国家是否严格遵守各项国际义务发挥必不可少的作用。举例来说,美国政府希望了解俄罗斯或中国是否遵守目前已生效的军备控制条约。情报在监控违反核武器协议和限制核扩散与试验行为方面发挥了关键作用。1993年,据报道美国政府对某国政府公然违背许诺,向巴基斯坦出售M-11巡航导弹一事极为关注。2014年,情报显示俄罗斯正在进行新一轮地面发射巡航导弹试验,足以得出结论,莫斯科“违背其中程核力量条约”。
情报必须解决相关的重要问题,且具备高质量和及时的属性,才能最大限度充分发挥作用。除非针对某一事件的情报评估,整理调整所有相关信息,否则,完整情报的质量可能受到影响。正如休·特雷弗-罗珀(Hugh Trevor-Rober)教授所论述的,“秘密情报是其他方式公开情报的延续。只要有些政府隐瞒其部分活动,其他政府,如果他们希望在完整和正确的信息基础之上制定其政策,就一定要设法揭开这些秘密。这无可避免地要采取多种不同手段和方法。然而,方式方法虽多种多样,结果却必须一致。因为,一定要这一结果符合我们可能称之为‘公开’情报的定义。也就是说,情报源于对公开或至少是现有资源的理性研究。事实上,情报是不可分割的。”
除了依赖于所有相关情报信息外,评估过程必须客观。正如前国务卿亨利·基辛格1973年向国会阐述的,“任何关心国家政策的人,一定津津乐道于深信情报报告,而不是遵循国家政策。”同时,情报在绝大多数情况下及时送达决策者,以便他们果断决策——或是在某国政府针对某一特定事务采取外交或军事行动前发出警告,以免行动不可挽回,或是下令破坏或阻止诸如此类的行动。