第二章 新政权 三、集权

相权与皇权的矛盾，由来已久。

矛盾是从汉武帝开始的。帝国制度创立之初，统治者或重法术，或贵黄老，都主张君主无为、臣僚执政，因此皇帝和宰相的责权利也很明晰：皇帝是国家元首，象征着天下的统一和主权；宰相是政府首脑，由三公（丞相、太尉、御史大夫）分别执掌行政、军事和监察权，实际管理国家，并向皇帝负责。相府和皇宫各就各位，不相混淆。

然而这个制度让好大喜功的汉武帝不能满意，于是用大司马为魁的内朝架空丞相为首的外朝，皇帝实际上集国家元首和政府首脑于一身。这种做法对皇帝的要求很高。皇帝如果由于种种原因不具备执政能力，大权就会落入外戚、权臣甚至宦官手里，汉帝国也最终因此而灭亡。

隋唐吸取两汉的教训，重新建立了宰相制度。相权仍然存在，但被分割为决策、审核、执行三个环节，对应地产生了中书、门下、尚书三个部门。中书门下合为政事堂，称为政府，以取代两汉的相府。政府组成人员是有权参加政事堂会议的“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”。他们都是宰相。不像西汉，丞相、太尉、御史大夫都只有一人。

换言之，汉有国务总理，唐只有国务委员。

显然，唐代制度设计的目的是分割削弱相权，然而实际情况却事与愿违。为了提高效率，尚书省负责人退出政事堂会议，成为纯粹的执行者；中书和门下则合并办公，不再相互制衡。再加上宰相人数没有一定之规，结果就出现了李林甫和杨国忠大权独揽的局面，安史之乱随之而起。

结论是：汉制和唐制，都有问题。

所以到了宋，就得改制。

改制的办法，是横一刀，竖两刀，再补一刀。横一刀就是把宰相分为两等，一等叫同中书门下平章事，从一品，为正宰相。其次叫参知政事，正二品，为副宰相。参知政事与中书侍郎、门下侍郎、尚书左丞、枢密使，都叫执政。宰相与执政合起来，叫宰执。这是唐代没有的。

竖两刀，就是把相权切成行政、军政和财政三块。行政权归政事堂，也叫政府、东府。宋代政府在名义上也跟唐代一样，由中书、门下、尚书三省组成。但门下、尚书两省形同虚设，只有中书省在宫中，政事堂也设在中书省，因此叫中堂。后世把相当于宰相的人叫作中堂，来历就在这里。

元代以中书省为政府，实行一省制，缘由也如此。

掌握军政权的是枢密院，也叫枢府、西府。枢密院的长官叫枢密使，副长官叫枢密副使。枢密使正二品，地位与参知政事相同，而且也是执政，因此又叫枢相。

政府和枢府，合起来叫“二府”。

财政权则划归三司，即盐铁司、度支司、户部司。三司的长官叫三司使，副长官叫三司副使。三司使的地位比执政略低，权力却不小，号称计相，三司则叫作计省。

计省、枢府、政府，各司其职；计相、枢相、宰相，互不统属。真正集大权于一身的，只能是皇帝。

这就叫“二府三司制”。

然而赵宋皇帝仍不满足，还要再补一刀，也就是让台官和垣官来制约宰相。台官就是监察官员，由于监察机关叫御史台，也叫宪台，所以御史叫台官。同样，由于言谏机关叫谏垣，所以言谏官员叫垣官。合起来，就叫台垣。

不过，台和垣在唐代是有分工的：垣官劝谏皇帝，台官监察官员。宋代却合为一体，统统用来对付臣僚。言谏监察官员如果上任百日无所弹劾，就要撤职，还要罚款。

宋代中央组织架构

表中横排为大类和具体官职名，竖排为执行机构名。

这就逼得台官和垣官没事找事，与宰相的关系更是极为紧张。的确，宰相们要办实事，台垣却要找麻烦，岂能不势同水火？显然，如此挑动臣僚斗臣僚，虽能维护皇权，却也后患无穷。王夫之甚至认为，宋代之所以“政紊于廷，民劳于野，境蹙于疆”终至“日削以亡”，即始于此。

可惜折腾完宰相，还要折腾官员。

宋代官制极为复杂，官员一般都有两个头衔，其中一个叫官，一个叫差，差遣的差，个别的还有职。职，就是授予高级文臣的清高头衔，比如学士或待制。大名鼎鼎的包拯被称为“包龙图”，就因为有“龙图阁直学士”之职。

那么，官和差又有什么区别？

官是用来定级别、领俸禄、穿衣服和算资历的，所以叫正官、本官、阶官、寄禄官。宋代，做此官则行此礼，也享受此待遇，却未必管此事。管什么事，要看差。

差就是差遣，也是实职，称谓则有判、知、权、直等等不一而足。担任实职，才有实权。比如在唐代，中书门下两省的长官中书令和门下侍中是当然宰相，宋代则还要“同中书门下平章事”才是。甚而至于，中书令如果没有“判中书省事”之差，那就连中书省的事也不能管。同样，只要有此差遣，哪怕官衔是门下省的副长官，反倒管得。

这可真是云山雾罩弯弯绕。

问题是，宋代的官制为什么要这么复杂呢？

为了皇帝能牢牢掌握用人之权。比如某人并不称职，或者皇帝不喜欢他，又要体现对士大夫的优待，那就只升他的官而不给差遣。相反，如果皇帝要重用某人，又不能破坏论资排辈的规矩，那就给他实权，不升他的官阶。

一手官衔，一手差遣，皇帝岂非左右逢源？

后果却很严重。

弊端之一，是一大堆官员没有事做，同时又有一大堆事情没有人做。因为三省六部二十四司，虽然名义上都有正式任命的官员，但如果没有差遣，就不能管事。他们也不清楚该做什么，只能闲着。结果是：事之所寄，十亡二三；不知其职者，十常八九。朝廷内外，一片混乱。

因此，宋代行政效率颇低。有一次，太祖皇帝想要一个熏笼，却好几天都送不来。皇帝便问：这是怎么回事？

臣僚答：在走程序。

太祖大怒：我在民间时，几十块钱就能买个熏笼，贵为天子反倒数日而不可得，简直岂有此理！

赵普只好打圆场：定这程序，是怕后代奢华。

就事论事，赵普未尝没有道理。但，庞大的机构，复杂的关系，势必造成政出多门或相互推诿，甚至拆台。比如景德四年（1007），一个名叫杨士元的人就同时接到两份不同的任命：中书省让他到凤翔府（治所在今陕西省凤翔县）当二把手，枢密院却任命他为大内香药库总监。此事最后如何处理不得而知，但中央政府大摆乌龙却不能不说是弊端。

另一个弊端是人浮于事，冗员满朝。皇帝不知天下有多少官吏，就像民国某军阀弄不清自己有多少小老婆。宋代经济繁荣却又财政困难，这是原因之一。同样糟糕的是，由于包括宰相在内的所有官员都找不着北，感觉自己就像一个临时工，因循守旧不思进取之风弥漫于官场，挥之不去。

然而历代皇帝都不以为非。因为赵宋革新的核心，就是强化皇权。这才是没有明确说出来的祖宗家法，赵匡胤的继承者们却都心领神会。所以在监察部门之外，还有直属皇帝的考核部门，起先叫磨勘院，后来叫审官院和考课院，分别对付京朝官和地方官；神宗时则改为东院考核文官，西院考核武官。宋代的官，并不那么好当。

奇怪的是，中国读书人热衷于当官，却既不在汉，也不在唐，而在宋。汉有投笔从戎，唐有挂冠而去，宋代官迷却如过江之鲫。视功名为浮名如柳永，最后也会求官。

于是，就有了官本位。