敬老的思想源远流长，早在春秋时，人们就讲“老有加惠”（《春秋左传》），即国君对老年人的赏赐是特给的，并不要求他有什么功劳。人们知道“老幼孤独不得其所”是“大乱之道”（《礼记正义》），因此要使孤老得其所。历朝政府也多有对老年人的优惠政策，如豁免征徭，赐给爵级。对贫病无依靠的老民的照顾，形成正式制度的，大约自唐朝的悲田院始，下历元明清，该制度不断完善，但善堂终是凤毛麟角，根本解决不了贫苦老人的生活问题。不过老民善堂制度和在其中的老民生活，或许还是值得研究老龄问题者和老年人关心的事情。
唐代长安设有养病院，又名“悲田院”，收养贫病无依靠的老年乞丐，政府派专人负责其事，由佛教寺院具体管理。据记载此院唐玄宗开元初年就有，而实际设立比这还早（高承《事物纪原·贫子院》）。唐代的养病院是养老院的滥觞。
北宋政府最初在汴京设立东、西两个福田院。福田，是佛家语言，意思是说人们对应当供养的人要供养他。究竟供养什么人，有几种说法，其中有三福田说。一是报恩福田，供奉父母师长；二是功德福田，供佛寺之用；三是贫家福田，供养穷苦人。东、西福田院属于贫穷福田，收养孤独的有病的老年乞丐，供给口粮和零用钱，但是能进院的老人极少，最少时只有24人。宋英宗下令增设南、北福田院，这样就有了东南西北四所福田院。东南西北院是按东京城的方位开设的，可能进院的人要根据住所方位来确定。这时的福田院由政府增修房屋，四院可以容纳300人。它的经费来源是内府所出500万钱，英宗的意思是他个人出资救助老年贫民，以栽培福田。熙宁二年（1069）东京大雪，宋神宗下令于四福田院定额外，收养老幼贫病的乞丐，供养到第二年开春。北宋政府令各地方救济贫病老人，自冬天十一月初一日起给粮食，至第二年元月停给。同时令各地方以绝户的房屋财产充当供养鳏寡孤独老病残废无依靠者的经费，如果不够用，就以官房和常平仓的利息钱作补充（《宋史·食货志》）。宋代东京的福田院专门收养老年穷人，是孤老院，养老的专门机构的性质很明显。它由政府开办并经理，虽有释家的“福田”名称，但同寺院没有直接关系，这一点不同于唐代。
元世祖至元八年（1271）下令各路设立济众院，收留鳏寡孤独残废不能自养的人，给口粮，另给柴薪。十年（1273）因官吏侵占贫民口粮，下令凡发放粮草要在官厅当面发给，以免弊端。二十年（1283）给大都南城孤老衣粮房舍。二十八年（1291）给贫穷嫠妇冬夏衣裳。成宗元贞二年（1296）下令，但凡下发恩诏，就给孤老一人一匹布、一匹帛（《元史·食货志》）。这些规定大多不能实现，只有少数官员认真执行，如至正间在福建邵武路任经历的郭瑛在城西建立惠老慈济堂，为堂买田，收取地租，供养入堂老人（嘉靖《邵武府志·名宦》）。没有堂田，或前有田后丧失的，也就不能养济穷民了。
明朝政府有收养孤老的法律，《明律·户律》规定：“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所在官私应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮，而官吏克减者，以监守自盗论。”明朝建国之初诏令府县设置养济院，洪武十九年（1386）规定，没有依靠的鳏寡孤独，每年给予六石米，建文元年（1399）改为三石米，令亲戚代养，无亲可投的入养济院。天顺元年（1457）开办大兴、宛平二县养济院，每县一所，供给收容人员一天两顿饭。成化二年（1466）下令把所有京城贫民收入养济院。十六年（1480）以前，京城历年赡养孤老7490余人，供给米26900多石，布7400多匹，这一年明朝政府以主管官吏侵蚀钱粮，使穷民不得实惠，令顺天府府尹每月巡察两次，巡按御史也加强监察。嘉靖元年（1522）下诏收养京城贫民，六年（1527）命令在北京五城各设养济院一区，尽数收养贫民，巡城御史发现乞丐，凡民籍的送顺天府交养济院，军籍的送幡竿、蜡烛二寺供养。九年（1530）饬令各地方官认真办理养济院，次年（1531）又令收养京城贫民（《明会要·恤鳏寡孤独》）。二十年（1541）开始，每年一月份在京城散赈，每天以200石米煮粥发放，领的人给一杓，够三四个人吃的（郎潜《七修类稿·施粥施药》）。看来明代北京的孤独老人，有的进了养济院，领取口粮、布匹，过集体生活；有的向政府领取粮布，和亲戚生活在一起。
清朝由康熙皇帝倡导，在北京设立普济堂，要求各地方仿效建立。普济堂收养老年贫民，视其经济状况决定供养人数和生活水平。乾隆时山东淄川普济堂有公田200余亩，收地租100多石粮食，它规定给入堂的老人每月6斗粮食，盐、柴钱100文（乾隆四十一年修《淄川县志·公署》）。同时期河南光州普济堂收养老民几十人，署知州朱家濂看到还有聋、瞎的男女无靠老人，又筹措田地，以其收入供养堂外孤老，计20人，凡年过70不能劳动的，每月给150文，若能作些活计的则给100文（乾隆《光州志·恤政》）。各地存养孤老情况不拟多叙，这里介绍江苏松江普济堂的条规，可见老民生活的一般情形。该堂规定每年收容220名，投堂的人要年满50岁，经过堂董事查明，确实是无依靠的，凡是年力尚壮的，能谋生的一概不收。老民每天早晚吃稀粥，中午吃干饭，每天定量是白米八合，盐菜钱二文，午饭有蔬菜，初一、十五两天有豆腐皮等菜。每逢端午、中秋节，各领赏钱20文，元旦则领30文。端午节后领席、扇钱34文，冬至后领床柴钱14文，布袄钱100文。老民病故，给棺材、安葬钱3000文。普济堂支出靠地租收入，如遇欠年，老民只能以稀粥维生，其他一切费用就领不到了。普济堂给老人规定纪律，如确实需要就医、探亲，可以请假出堂，但不能在外“生事”，否则不许回堂。堂里要求老人“安分度日”，若倚老闹事，或者嫌供给微薄，发生议论，被认为是“无良之民”，立行逐出（嘉庆《松江府志·建置》）。该堂有几千亩田产，其来源为官田和富人捐助田。该堂有管事四人，是官府从华亭、娄县两县绅衿富人中挑选任用的，每三年一换。堂务不许胥吏插手，以免他们舞弊。管理堂务的董事，有的可以免除徭役，有的给予八九品顶戴，以资鼓励。
在这类救济性质的善堂之外，清代还出现自救性的合办善堂，如江苏溧阳有养老堂，它有田业，这些田全部是入堂老人自家带进堂的，因为他们失去劳动力，雇工生产，收入归堂中公用（嘉庆《溧阳县志·养育》）。上述事实表明，到了清朝，老人善堂内容多样化了，堂规细密完善，这对入堂老人的生活既是一种保障，又是严密管理。
唐朝以来，兴办起养老堂，其组织管理代有变化，始与寺院关系密切，后为纯粹官办，待后又官民合办，无论如何变化都由政府倡导督办，可知封建政府是关心这件事的。养老堂主管方面的变化，是向民办趋势发展，到了近代，善堂就转以民办为主了。
办理养老堂，使得抚恤孤老制度化，有组织机构的保障，这在社会救济方面是一种进步，是从道义的声援和不时的赈济进入有组织的赡养，是把这种福利事业制度化，保障性比前此为大，是社会进步的表现。人类社会越到近现代，社会福利越多，社会保障事业越发展。古代还谈不上社会保障，但有制度化了的养老堂总是好事。
养老堂开办后，尽管只有少数人可以领到赈济口粮与亲戚一块生活，能进堂的只是为数极少的人，但这部分人的状况之悲惨极令人同情。把他们收容进堂，可以免除这些人到社会上乞讨而引起的事端，可以令人产生政府实行善政的感觉。这样对稳定社会秩序有利，统治者正是认识到这一点才注意兴办这个事业。如朱元璋青年时当过游方僧，实际是流丐，备尝讨饭的穷苦滋味，也深知这些苦难的而没有负担的人是不稳定的社会因素，他本人就是这样参加红巾军起义的，所以他做皇帝后说：“吾昔在民间，目睹鳏寡孤独、饥寒困踣之徒，心常恻然。”于是多次下令设立养济院，给贫民衣食房屋，并要求官员认真办理（《明会要·民政》）。
我们还看到古代养老堂不稳定，它建立不久就会遭到破坏，故而一个朝代开初又重新设立，没有一个善堂是代代延续下来的。它受损害的原因，一是经手的官吏舞弊，侵占可怜的老人的口食；二是政府所给的经费太少，只够供养极少的人，而且只维持原状，当年收入当年支出，没有继续建设的费用，如房屋坏了不能维修，到一定时间倒塌了，养老堂只能解散。另外，皇帝只注意门面，对都城的养老堂过问尚多，地方上只是一般下个诏令，官吏也多不尽责，因为它不是考绩的内容，原是可做可不做的。
前面说到江苏溧阳的养老堂，不同于救济性质的善堂，它是有一定产业的人联合起来共同生活的自助性团体，在古代这是极为罕见的善堂，殊不知它却是有生命力的事物。当今出现“托老所”的问题，即离开工作岗位的老人，经济上能够养活自己，但生理上的原因使生活的某些方面不能自理，加之由于种种原因亲人又无法照顾周到，就希望有一个社会福利组织帮助他们解决生活上的困难，所以人们就议论成立“托老所”，来解决这一社会问题。这是一项需要开发的事业，可以说是溧阳养老堂精神的发展。