公元前221年，在中国五千年的历史上，注定是不同寻常的一年。因为在这一年，一位叫嬴政的秦王，在一大批能臣良将的辅佐下，运筹帷幄，历经近十年的南征北战，终于先后灭掉了韩、赵、魏、楚、燕、齐六国，结束了长达两百多年的诸侯纷争、烽烟四起的战国时代，在这片古老的土地第一次实现了真正意义上的统一，嬴政因此成为中国历史上第一位皇帝。
一个崭新的国家刚刚建立，百废待兴，摆在秦始皇面前的问题千头万绪，令秦始皇很头疼。怎样建立一个集权的政权以实现在政治上的高度统一？如何才能使大秦江山千秋万代？他决定将这些问题交给大臣们在朝堂上讨论，希望他们能替他想出好的解决措施。
廷议之时，身为百官之首的老丞相王绾第一个上前奏道：“启禀陛下，老臣认为，正是因为周文王当初封国立藩，实行分封制，才保得周朝八百年的基业。如今我新朝初建，局势尚未完全稳定，尤其是燕、齐、楚等偏远之地，民风剽悍，如不封王镇守，实难管理。所以老臣建议，请陛下分封诸皇子为王，率大军镇守各要地，以实现对这些地区的管理。在臣看来，只要效仿周制，我大秦国祚必然长久。”丞相王绾的奏议得到了一部分老臣的同意。
听了王绾的一番话，秦始皇思考良久。其实，在这之前，他就对如何治理这个庞大的国家，做了一番深入思考，对周朝的分封制，他也进行了利弊权衡。最终，他认为，春秋战国之乱的出现，根源就在于周朝的分封制。虽然当初周朝的分封制确实加强了君王对封地人民的统治，但是到了后来，各地封王实力大增，形成尾大不掉的局面。各分封诸王不再受君王的约束，他们为了自己的利益，大肆发动战争，封地内的百姓因此难以得到安宁。如今天下刚刚安定统一，如果他再学周文王分封诸皇子，无疑会埋下祸乱根源。因此，他个人并不同意王绾的主张。
秦始皇摆了摆手，望着下面曾经为统一大业立过无数功劳的众位大臣道：“在朕的眼里，周朝八百年基业算什么！朕要的是我大秦帝国千秋万世，生生不息。请诸位爱卿想想，为什么几百年来战乱不止？周朝的分封制不正是天下大乱的根源吗？因为周朝分封立藩，出现了众多国中之国，于是才有了春秋五霸、战国七雄。如今，天下在朕的手中终于得以统一。朕希望，在朕及朕的后继者的治理下，天下将永享太平，战争将永远结束，百姓安居乐业。因此，朕绝不能重蹈周朝覆辙，老丞相的提议不可取。”
被始皇帝当众批驳，王绾的脸面有些挂不住。他本想再争辩两句，但看到嬴政满脸威仪，只好悻悻地退了下去。
秦始皇看了看下面默不作声的大臣们，明白了他们沉默的原因是害怕说错了而受到惩罚。为了打消他们的顾虑，于是他面带微笑地向他们说道：“诸位爱卿还有何其他良策？只管大胆地说出来，让大家商量。即使说得不对，朕也不会追究任何责任。”
廷尉李斯本来就不赞成王绾的建议，见始皇帝鼓励群臣谏言，于是他抓住时机向秦始皇进谏道：“皇上圣明，陛下能如此高瞻远瞩，令臣等深感佩服，也让臣等自叹不如，同时也是江山社稷、黎民百姓之幸。”
李斯大胆地继续说道：“这些天来，臣一直被这一问题而困扰。思来想去，微臣觉得应将天下设为若干郡县，实行新政。在臣看来，实行郡县制，有诸多好处。例如，一方面，它解除了因分封制滋生祸乱的危险；另一方面，它会使得像燕、齐、楚等偏远之地，政令畅通，让那里的百姓也能享受到陛下福祉的庇佑。”
李斯所说的郡县制，引起了秦始皇强烈的兴趣。在他心中，李斯真是个不可多得的人才，有经天纬地的才华。他知道，这些年来，身出法家的李斯为秦国出谋划策，贡献颇多。多亏李斯在身边辅佐，自己才得以完成了统一六国的霸业。于是，他面带笑容地对李斯道：“李爱卿所说的郡县制，倒不失为一个好主意，只是不知这郡县制如何实施，还请李爱卿向朕和诸位卿家详细说明。”
于是，在秦始皇议事的朝堂之上，廷尉李斯侃侃而谈，将他心中思考多日的郡县制度一股脑地说与皇帝和众大臣。听着李斯的讲解，秦始皇时而颔首，时而蹙眉思考；众大臣也都被他的这一套理论深深吸引，屏气凝神，仔细聆听。
郡县制其实并不是李斯首创，早在商鞅变法时期，为了国家安全，亦因战备需要，战国七雄就纷纷在边关重镇设立了郡县。只是那时候的郡县制，与李斯所设想的郡县制度稍有不同，古时的郡，级别稍稍低于县。李斯在吸收前人的经验之后，加以创新，提出了自己有关郡县制的独特设想。经过李斯的讲解，秦始皇认识到，实行郡县制，有利于政治的安定和经济的发展，因此对于李斯的这一主张，他表示坚决支持。
根据李斯的设想，并且经过众大臣的一番讨论，大秦帝国的郡县制度就这样形成了。其基本内容有以下几个方面：
其一，考虑到大秦帝国疆域辽阔，将天下分为三川、河东、南阳、南郡、九江、彰郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅琊、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、巨鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙郡、内史郡等三十六个郡，以方便治理。
其二，各郡设有郡守、郡尉等官职。郡守为一郡最高长官，总揽一郡各项事务；郡尉掌管一郡军队及司法权力。
其三，郡的下一级行政机构设为县，设县丞、县尉。县的下面设有乡、亭等基层组织。
其四，为加强中央集权统治，使中央政令得以顺畅执行，郡守、郡尉、县丞、县尉均由皇帝直接任命，不能世袭。
郡县制确立后，为了加强对地方政权的控制，秦始皇还实行了三公九卿的制度，加强对各郡县的考核和监察。郡守每年秋冬向中央朝廷申报一年的治理状况，县丞同样也要向郡守上报其治理情况，中央或郡在这时对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬，重则免官、服刑，和考核相辅而行的是监察，中央派郡监以监郡，郡县同样也派监察人员以监县或乡。通过这种自上而下的层层监督，中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，它基本保证了政令的畅通。
郡县制的实行，对初生的大秦帝国，其重要性不言而喻；对中华民族的影响，也异常深远。秦始皇实行郡县制，大大巩固和稳定了秦朝的中央集权统治和全国统一。通过官僚体制的运作，国家权力可以自上而下延伸到社会的最底层，一切均以最高统治者的意志为准绳。中央和地方的主要长吏由君主直接任免，避免了贵族阶层对官职的垄断，有利于君主选拔人才。郡县制不仅大大加强了君王手中的权力，并且有效地避免了战争的发生。
秦朝的郡县制，是中国两千年封建社会官僚体制的开端，奠定了中国地方政治行政体系的基础，构建了中央集权式封建王朝的基本框架。另外，郡县制支撑的国家民族统一的思想一直深深地影响着后世。