古拉格在苏联作为一个主要以使用各种强制劳动，首先是囚犯劳动为基础的特殊经济部门，并不是一下子就形成的。组建劳动改造机构的实践始于十月革命初期。当时，布尔什维克的学说并没有规定建立同反革命作斗争的专门机构。但是，国内阶级斗争条件和政治力量的分布，导致隶属于人民委员会同反革命以及暗中破坏作斗争，最初被称为全俄特别委员会的这类机构的产生。1917年12月7日，在列宁领导下的人民委员会会议上通过决议，“在人民委员会之下，设立一个由捷尓任斯基领导的新机构——‘同反革命分子和暗中对抗分子作斗争的全俄特别委员会’，取代已被废除的、原先同苏维埃政权的抵抗力量作斗争的革命军事委员会”。[52]
根据1917年12月7日的人民委员会决议，“组建这个新机构的任务是：‘1）制止和消除整个俄罗斯境内任何人的所有反革命和暗中破坏企图与活动；2）将所有暗中破坏者和反革命分子交给革命法庭并制定同其作斗争的措施’，提出可能采取的斗争措施包括：‘没收财产、迫迁、剥夺各种票证、公布人民的敌人名单等等’。全俄特别委员会的权力范围模糊不清，对其越权行为应承担的责任只字未提”。[53]
人民委员会对待全俄特别委员会同国家其他机关之间关系的立场是由列宁规定的。列宁坚决不同意司法人民委员部和内务人民委员部具有干涉“捷尔任斯基委员会”事务的权力，捷尔任斯基的委员会只负责奉命向这些人民委员部通报“有着极高政治意义的逮捕事件”。[54]
1918年3月开始组建隶属省、州和县的苏维埃地方特别委员会，它们拥有逮捕、搜查、征用和没收充公的权力。1918年上半年，国内已有40个省和365个县的特别委员会在运转。它们相应隶属于全俄特别委员会和省特别委员会，它们的活动绝对独立；由于它们是地方苏维埃的最高行政机关，所以它们只向地方苏维埃执行委员会报告工作。省、前线、军队和州特别委员会有权采取最高处罚措施。1918年12月1日，为地方特别委员会制定的秘密工作细则规定：“特别委员会作为革命危急时刻的斗争机关，担负着在必要时刻取缔或终止行政管理程序中非司法程序的罚款、流放、枪毙等非法处罚行为。”[55]
全俄特别委员会的任务和权力的不断扩大，决定了在其机构中出现许多和同反革命势力及职务犯罪作斗争处于平级的新建处：1918年8月，为了同铁路和水路运输领域的敌对分子作斗争，成立了交通处；1918年12月，为了进行搜查、逮捕和外部跟踪，成立了军事行动处；1919年1月，成立了特别处，1919年2月21日，全俄特别委员会决议赋予它的使命是同陆军和海军中的反革命势力及间谍活动作斗争；地方的省特别委员会成立了由全俄特别委员会特别处直接领导的特别处（前线和军队处）。它们的任务是，不仅同前线，而且还同后方的反革命势力进行积极的斗争。该处的工作由俄共（布）中央委员会委员斯大林监督指导，全俄特别委员会特别处处长凯得洛夫向他作每周工作汇报。[56]1919年4月以前，地方集中营直接由省特别委员会领导。除此之外，一部分囚犯被送到1918年4月27日俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国军事人民委员部下设的中央战俘和难民事务委员会系统的集中营关押。[57]
1919年4月3日，由捷尔任斯基提出的“关于集中营问题”的全俄中央执行委员会决议案，被内务人民委员部常务委员会定为当日会议的基础。在对方案进行修改的过程中产生了新的名称——“强制工作营”。[58]1919年4月11日，全俄中央执行委员会主席团批准了“关于强制工作营”的决议案。1919年4月15日，全俄中央执行委员会作出关于组建强制工作营的决议。决议规定，强制工作营（当时各种集中营的统称）的组建工作由省特别委员会负责，而其管理由俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部负责。5月12日，通过了《强制工作营条例》。5月17日，全俄中央执行委员会《关于强制劳动营》的决议对4月15日的决议进行了扩展，并就以下几方面问题作了具体说明：
强制工作营的组织
（1）强制工作营的组织工作由省特别委员会负责，地方执行委员会房管处要为其提供相应的办公处所。（注：根据当地条件，强制工作营可以安排在市内、城市附近的田庄、修道院、庄园等地。）
（2）交给相应执行委员会管理处管辖的强制工作营的组织工作须经内部人民委员部强制工作处批准。
（3）所有省级城市，在特别条例规定的期限内，应组建起每个都能容纳不少于300人所需数量的强制工作营。没完成条例规定的责任由省特别委员会承担。（注：在县城设立强制工作营，须经强制工作处特别允许。）
强制工作营的管理
（1）内部人民委员部强制工作处负责俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内强制工作营的管理。
（2）强制工作处的职责是：①制定强制工作营组织与管理的条例、工作细则和规则；②定期提交强制工作营的工作报告；③制定和提交强制工作营的生活费用预算，确定强制工作营行政人员的编制等；④从地方执行委员会提供的候选人中选拔强制工作营主任；⑤对强制工作营的经济、财政进行全面管理；⑥负责强制工作营的发展问题；⑦解决与强制工作营的组织和管理相关的所有问题；⑧负责在县城设立强制工作营的工作；⑨负责强制工作营之间囚犯的调转；⑩负责强制工作营开设手工工厂的审批。
（3）强制工作处处长由内务人民委员部常委会委员担任。
（4）强制工作处下设3个科：①行政科，负责各个强制工作营及其全体人员、收集统计数据和其他科管辖范围外各种问题的管理；②组织指导科，负责强制工作营的组织，并对营行政机关工作进行指导和监督等；③总务科，负责强制工作营的总务、强制工作、营内维修与施工事务。
（5）地方执行委员会管理局的管理处负责对强制工作营整体活动的直接监督。（注：对强制工作营卫生设施、犯人住所及劳动条件的监督，由地方执行委员会另一个相关处负责。）
（6）指挥长是每个强制工作营的最高领导，指挥长由地方执行委员会选出，并由内务人民委员部强制工作处批准任命。指挥长是维护强制工作营秩序并严格执行中央政府下发的所有决议、指示和命令的责任人。强制工作营的所有公职人员和囚犯必须服从营指挥长的命令。
（7）在接受地方执行委员会管理局和临时特别委员会管理处领导的同时，营指挥长还必须每两个星期向强制工作处提交强制工作营工作、囚犯人数与变动，以及营中发生的所有特殊事件的简明报告。
（8）营指挥长有权根据特别条例规定对囚犯进行处罚。指挥长有权任用和开除营公职人员。
（9）营总务主任和强制工作主任是指挥长的直接助手。
（10）总务主任的职责是，负责营的食品、采暖、照明、囚犯和公职人员的服装供应，监督营房维修以及强制工作营的所有总务工作。
（11）强制工作主任的职责包括：①组织囚犯在营内外工作；②经强制工作处允许，为小工厂安装设备；③为囚犯提供必要的工作设备、工具、原材料等；④监督囚犯及时认真地完成工作；⑤寻找和承接使用囚犯工作的订单（注：只能接受苏维埃机关的订单）；⑥根据苏维埃机关的要求，派囚犯到强制工作营之外去工作；⑦核算每一名囚犯的工作时间、工资和发放工资。
（12）营的文件处理由文书、出纳员、抄写员（每100名囚犯需要一名抄写员），以及打字员（每300名囚犯需要一名打字员）等办事员负责处理。
警卫队
（1）营秩序的警卫任务由卫队长、副卫队长、两个班和一个卫队直接负责。
（2）警卫队队员的数量取决于囚犯人数，营中囚犯不超过300人时，每15名囚犯需要两名警卫；囚犯超过300人时，每10名囚犯需要一名警卫。
（3）警卫队一半被安排在营内承担警卫任务，另一半负责囚犯在营外期间的警戒和押送。（注：在必要情况下可以从卫队增加押解人员数量或进行相反操作。）
（4）卫队长的职责：①监督卫队全体人员正确履行警卫任务；②监督囚犯遵守秩序；③防止囚犯违犯纪律；④监督进入营中的一切外来人员；⑤指派警卫人员监督会面的在场人员；⑥接收待交物品，统计交给总务主任的接收物品清单；⑦搜查重新收留和收工回来的囚犯。
卫生和医疗监督
（1）地方执行委员会卫生处负责对营卫生状况进行全面监督。
（2）地方执行委员会卫生处指派的医生和医士负责对囚犯提供直接医疗观察和救助。
（3）医生的职责是：每星期至少到营中去两次，给病人进行检查和治疗，调查囚犯的健康状况，监督营房的卫生状况，特别是厨房、住所、公共厕所等地的卫生状况。（注：在囚犯突发疾病的情况下，可以随时叫医生。）
（4）医士要常住在营中，负责急诊室和药房工作，给囚犯提供医疗服务，为重新患病的囚犯做检查和监控制作食物的质量。
（5）营中设立一个急诊室，每300名囚犯安排15张床和一个急救药包。
关于囚犯
（1）强制工作营总则第二条所列人员应关押到强制工作营（法令汇编1919年第12号第124条），以下两类人员除外：①根据全俄特别委员会规定，在整个国内战争期间被关押在特别改造营的人员；②患有慢性疾病和因身体残疾而完全丧失劳动能力的人员。（注：由地方营管理局根据医生诊断确定是否丧失劳动能力。）
（2）女性及未成年人应分别关押在各类特别营中。
（3）应该关押到强制工作营的囚犯，进营时要携带法院判决书或决议，其中应注明：囚犯的姓、名、父称，作出押解囚犯决定的机关名称，犯有什么罪刑，判刑时间和刑期。
（4）囚犯进入强制工作营之后，立即将其个人信息一式三份填到特殊卡片上，其中一份放在按字母顺序排列的名册上，另一份存放在囚犯的卷宗里，第三份送到强制工作处。
（5）营办公室有每名囚犯的个人账户簿和用来存囚犯工资的存折，用于登记囚犯的工资收入和支付划拨到囚犯人头上的营生活费开支，以及囚犯自己的花销（因为营管理制度允许这么做）。（注：根据本细则第35条规定，营生活费开支由囚犯全员分摊。）
（6）囚犯受到的任何处罚都要记入其个人档案。
（7）所有囚犯到达营后必须立即分派工作，并在其整个服刑期间从事体力劳动。囚犯从事工作种类由营管理部门分配。（注：个别囚犯在获得地方管理局管理处批准的情况下，可以脑力劳动代替体力劳动。）
（8）为囚犯规定了8小时工作日制度。可安排加班和夜班工作，但须遵守劳动法（1918年法令汇编第87～88号，第905条）。
（9）囚犯的食物口粮应符合为从事体力劳动人员规定的标准。
（10）每名囚犯的劳动报酬，根据相应地区工会制定的工资额标准发放。囚犯的工资收入要扣除其生活消费开支（食品，衣服）、住宿费用、营行政、警戒费用开支。但是总扣款数额不能超过工资的3/4。
（11）在囚犯全员状况下，营及管理部门的开支应当由囚犯的劳动来补偿。根据特别工作细则规定，营的财政赤字责任由营管理部门和囚犯共同承担。
（12）根据特别工作细则规定，确定对囚犯的惩罚力度、种类和性质。
（13）对于第一次逃跑的囚犯，服刑期在原期限基础上增加10倍。第二次逃跑的囚犯交由革命法庭审判，革命法庭审判有权确定处罚力度，直至使用最高处罚措施。
（14）为了防止囚犯逃跑，可采取连环保制度。
（15）要从所有囚犯中选出一名工长，作为囚犯与管理部门沟通的中间人。
（16）根据特别条例规定，无正当理由而拒绝工作的囚犯将受到处罚。
（17）囚犯应立即履行营管理部门的所有命令。每名囚犯有权力对管理部门不正确的行为提起申诉。为此，每个营都应当有投诉书放在工长手中，并可以将其提交给管理局管理处和有权力监督强制工作营的人员。
（18）只有在周日或节日，囚犯的直系亲属（妻子、子女、父母亲、兄弟和姐妹）不用特别许可就能探望囚犯。在此期间，若探望其他囚犯，则需得到管理局管理处的许可。
（19）不允许给个别囚犯带食品。所有转交给囚犯的食品一律归全体囚犯共用。
（20）那些特别勤劳的囚犯可以：①允许住在自己家里，完成指定的工作时到营里来；②根据地方执行委员会管理局管理处的建议，内务人民委员部强制工作处可以缩短他们的关押期限。（注：本条的第二款规定不适用于因司法机关判决而关入强制工作营的人员；这类人员只能根据提前释放的总则规定获得提前释放。）
住宿
（1）为强制工作营指定的住所应完全符合个人卫生和环境卫生要求。（注：在营区内警卫队要有单独的房舍。）
（2）囚犯在营中的住所要根据房间的大小及结构来决定是合住，还是单住。
（3）强制工作营要设置在远离其他建筑和设施的地方。
（4）每个房间都要提供给囚犯居住所需的全部生活用品。（注：为了预防传染病，禁止床与床紧挨在一起。）
（5）营里设有浴室、洗衣房和消毒室。（注：在营内没有为囚犯准备特殊的浴室时，每月至少送囚犯到市内浴池洗两次澡。）[59]
1919年4月15日和5月17日，在“全俄中央执行委员会通报”中公布的这些文件，相应地开始了对集中营的法律调节活动。[60]内务人民委员部“强制工作处1920年1月的工作报告”对此作了如下描述：由于关押犯过各种罪行的人，被判投机、怠工、职务犯罪等人员，明显的人民劳动的压迫者和剥削者，以及资本主义和沙皇贵族制度的拥护者，通过强制劳动和严格的劳动纪律迫使其抵偿自己所犯罪行的新关押地的最主要选址原则是，营房四周要与其他设施分隔开，便于看守，以消除囚犯逃跑的可能性，此外，还特别注意到技术配备，因为人员聚集地总会有疾病传染源存在，所以要采取措施敷设给水、排水系统，建洗衣室、浴池、消毒室等设施，因此，在苏维埃政权成立一年半之后的1919年年中，才着手组建营地。但是最合适的建筑设施已经被各种机关占用，故不得不把营地安置在剩下的、未被占用的修道院和庄园等地。几乎每个地方都需要大修，而这在危机和必要材料缺乏时期需要付出巨大努力才能做到。截至1920年1月，在以下各省的21座城市组建了强制工作营：阿斯特拉罕、库尔斯克、阿尔汉格尔斯克、沃罗涅日、维亚特卡、维捷布斯克、伊万诺夫-沃兹涅辛斯克、卡卢加、科斯特罗马、下诺夫哥罗德，奥伦堡省的依列茨克扎稀达、彼尔姆、梁赞、萨拉托夫，北德维纳省的大乌斯鸠克、辛比尔斯克、斯摩棱斯克、唐波夫、特维尔、图拉、切列波维茨和雅罗斯拉夫尔，莫斯科8个营，彼得格勒1个营。在9个省会城市（沃洛格达、弗拉基米尔、叶卡捷琳堡、库尔斯克、鄂木斯克、奥廖尔、奔萨、萨马拉和布良斯克）和两个县城（辛比尔斯克省的塞兹兰，图尔斯克省的别列夫）改造营处于组建阶段。营行政机关管辖的战俘囚犯总计为16447人。值得注意的是，省强制工作营的组建仅用了几个月时间就完成了，而莫斯科和彼得格勒的强制工作营半年以后才建成，而且还是在特别指示督促下才完工的。
莫斯科有4种营：特殊使命营，战俘营，普通强制工作营，在兹韦尼哥罗德为有道德缺陷的儿童设立的改造营—城市。在伊万诺夫特殊使命营中，关押的主要是重要人质和在国内战争期间因重罪被判刑人员。这里平均每天有480名囚犯。根据囚犯总人数比例，床位是按照刑期和司法行政机关的不同分配：刑期在5年以下的占0.55%，5～20年的占0.55%，到国内战争结束前的囚犯和人质为98%。全俄特别委员会占13.78%，莫斯科特别委员会占14%，特别法庭占6.04%，地方的省特别委员会占24%，其他机关占42.15%。安德罗尼耶夫特殊使命营关押的主要是外国人质和下列犯人：定期囚犯占42.2%，到国内战争结束前的囚犯占57.6%。由于只在极特殊情况下这些营的囚犯才被派到营外，所以多数情况下囚犯们是在营中的小工厂工作。营中的小工厂有以下几种：细木工厂、钳工厂、缝纫厂、装订厂和洗衣厂。除了少数人以外，大多数囚犯没有从事过体力劳动，他们需要适应环境，因此现在还要确认工厂的生产力是否能取得良好的效果。
关押国内战争战俘的科鲁霍夫营充当调配站的功能。该营中关押着许多旧军队的大人物：邓尼金、高尔察克、尤登尼奇，此外主要是无产阶级分子和政治可靠性不明确人员。囚犯们在这里接受文化教育，在确认囚犯确实忠诚于苏维埃政权之后，其中的许多人被派去当红军。从（1920年）5月起，该营输送出18000名战俘，其中的66%，即11895人被送到军事委员部。在兹韦尼哥罗德，为有道德缺陷的儿童设立的改造营—城市收留的主要是10～17岁的未成年人。营的职责是保护和赡养这些未成年人。教育经济处原先隶属于社会保障机关，而现在隶属于教育人民委员部。普通强制工作营有4个：诺沃别斯科夫调配站、诺沃斯帕斯克女犯强制工作营、波科罗夫斯克和弗拉德金斯克男犯强制工作营。4个强制工作营的囚犯为2420人，其刑期如下：5年以下的为51%，5～20年的为3%，到国内战争结束前的为8%，白军战俘为28.5%，无期徒刑的为10.5%。属于全俄特别委员会审判的囚犯为9.5%，莫斯科特别委员会审判的囚犯为22%，革命法庭审判的囚犯为3%，人民法院审判的囚犯为18%，各种行政机关审判的囚犯为19.5%。省级强制工作营囚犯的刑期构成如下：5年以下的为39%，5年以上的为3%，人质和整个国内战争期间始终关押的为36%，白军战俘为22%。
几乎所有营中都有主要是为满足营自身需要服务的制靴、成衣、内衣、钳工和细木工车间，而在彼得格勒和其他一些地区的强制工作营中还有汽车电器安装厂、给排水厂、油漆厂、皮革厂和织布厂。彼得格勒的营制服车间两个月内可以完成：2000件军大衣，1500条马裤，1200件军便服，1000件弗伦奇式军上衣和15000件棉袄和灯笼裤的制作。所有囚犯和战俘入营后立即开始工作，管理部门对此十分重视；由于国内战争使许多工人都去保卫苏维埃政权了，因此到处出现缺乏劳动力的现象，也正因为如此，才下达了按最大化和最合理的原则使用囚犯劳动和制定相应的劳动报酬标准，以及机关同囚犯核算原则的命令。由于到处都出现对现有劳动力的需求成倍增长的局面，因此囚犯主要被派往对国家具有最重要意义的岗位去工作。最近几个月燃料问题受到了特别重视。因此，内务人民委员部强制工作处除了完成规定的采伐任务外，还依靠自身力量为制材厂采伐了近2万立方俄丈木柴和木料，1000名囚犯和战俘被派到燃料工业总局的下属机关去工作。还有许多囚犯被派到火车站去装卸木材。总体来说，根据劳动法的规定，囚犯们实行的是8小时工作日制，囚犯劳动收入的75%用于食品、服装、行政管理机关和警卫队等的公款开支，25%存入囚犯的个人账户，在刑满释放时发给囚犯。对于急需用钱者，允许在其释放前预支自己账户上的钱。在共和国中参加劳动的囚犯和战俘平均占其总数的69%”。[61]
1919年5月21日，内务人民委员部常务委员会在听取了由凯德洛夫做的关于中央战俘与难民事务委员会下属的莫斯科强制工作营的报告之后指出，这里的“看守不严和对战俘劳动缺乏组织性”，于是作出决定，“将上面提到的中央战俘与难民事务委员会的这些营交给强制工作处，按照为其制定的总条例来对战俘和难民进行使用”。[62]在此之后，5月24日中央战俘和难民事务委员会也被转交给内务人民委员部管理。为了便于对集中营进行领导，在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部设立了强制工作处，后来它被提高到管理总局的地位，并多次更改名称：自1920年5月18日起称“强制工作管理总局”，从1920年9月起改称“社会工作与义务管理总局”，从1921年2月至1922年10月12日被废除时止重新易名为“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部强制工作管理总局”。“强制工作营主管部门的不确定性（其中一部分机关因受1919年5月17日全俄中央执行委员会决议的影响，1922年以前留归全俄特别委员会领导）对该部门没有太大的影响，因为从1919年3月起，全俄特别委员会主席捷尔任斯基同时领导俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的工作。因此，内务人民委员部强制工作处——强制工作处管理总局的早期领导人凯德洛夫（1919年4～6月）、梅德韦季（1919年9月到1920年2月），多为肃反委员会的大人物”。[63]
强制工作营的数量迅速增长，“1919年年底前，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内有21个营，1920年夏季已达到49个，到11月之前已达到84个，1921年1月达到107个，11月达到122个”。[64]“如果考虑到1921年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国有52个省和州的话，那么平均每个省有两个强制工作营。然而，实际上这些匆忙建成的关押地分布很不均衡。例如，仅莫斯科就有7个集中营。到1919年11月12日止，共关押3063人，其中，伊万诺夫营关押564人，科鲁霍夫营关押600人，安德罗尼耶夫营关押418人，弗拉德金斯克营关押191人，诺沃斯帕斯克营关押251人，诺沃别斯科夫营关押165人，波科罗夫斯克营关押874人。除此之外，许多囚犯可以在营区外生活和工作。例如，在这个时期，波科罗夫斯克营进行所谓“长期出差”者就有820人，诺沃别斯科夫营有120人，科鲁霍夫营有2385人”。[65]
“与全俄特别委员会所属的关押地系统并存的还有刑事罪犯关押地系统。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部（1917年10月前归俄罗斯司法部管辖）的关押地管理总局对该领域实施领导。1918年4月关押地管理总局被解散，取而代之的是在司法人民委员部内成立了中央惩治处”。[66]1921年10月，中央惩治处更名为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部中央劳动改造处。
“早在1920年，当内务人民委员部建议把司法人民委员部和内务人民委员部的监狱主管部门合并起来的时候，部门间为争夺关押地领导权的斗争就出现了”。[67]“每个部门都有自己的‘优势’和对自己有利的论据。内务人民委员部同关押地拥有良好的组织联系，并且强调强制工作管理总局能够比司法人民委员部更快地解决关押地的收支平衡问题。同样，司法人民委员部认为，内务人民委员部忽视了对囚犯的再教育问题，而中央劳动改造处则完全能够解决这一问题”。[68]
国内的新政治环境和对外政策的变化，迫使苏维埃领导集体对惩治机构进行重组。1922年2月6日，为了“加强革命的法理”，全俄中央执行委员会通过了“关于废除全俄特别委员会和关于进行搜查、搜走和逮捕规定”的法令。该法令废除了全俄特别委员会及其地方机构，并且把俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内一系列新任务的完成交给了内务人民委员部。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的任务包括：镇压反革命活动、同间谍活动作斗争、保卫交通线、对俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国边境的政治保卫、同走私作斗争，以及完成全俄中央执行委员会主席团和人民委员会交给的保卫革命秩序的专项任务。为了确保这些任务的实施，法令规定组建隶属于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的国家政治保卫局（ГПУ），而在地方组建国家政治保卫处。原全俄特别委员会的特别处和交通处以及军队特种部队转交给国家政治保卫局管辖。国家政治保卫局及其地方机构在必要情况下有权进行搜查、搜走和逮捕。国家政治保卫局没有诉讼程序以外的特权，法律严格规定：“所有反苏维埃或者破坏俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国法律的犯罪案件，只能由革命特别法庭或者相应的人民法庭按司法程序进行判决”。[69]
1922年2月9日，在全俄特别委员会刚被废除时，全俄中央执行委员会作出决定：“把所有关押地移交给司法人民委员部进行管理”。[70]然而，1922年第五届全俄省执行委员会管理局机关主任代表大会同意保留和简化强制工作营。代表大会指出，“认为强制工作营的惩治工作处于正确的轨道上，认为内务人民委员部的主管部门有着更为强大的行政管理体系”。就此问题内务人民委员部的代表们提出了下列想法：“司法人民委员部在四年期间不仅没有完善其所接收的监狱机构到足以符合自身职能的状态，而且在很大程度上使其受到了损坏，其中县级监狱几乎损失殆尽。与此同时，强制工作管理总局在不到三年期间内从零建起了相当强大的强制工作机构，甚至为免除国家对其实施供给提供了可能性。”然而，争论并未到此结束。1922年6月30日，内务人民委员部副部长别拉巴罗多夫致信中央执行委员会主席团，信中列举了以下一些有利于“自己”部门的理由：司法人民委员部的使命是服务于司法领域的事情，其中包括维护法律和执法，自然也包括制定“刑事处罚”政策。与此相反，内务人民委员部的任务是对内部进行管理，它既包括对“惩治政策”制定的管理，又包括对关押被判刑罪犯的惩治机构的管理，它一方面要防止社会受到罪犯的侵害，另一方面又要对罪犯进行改造，并使其回到诚实生活的道路上去。这是从理论角度进行的论证。内务人民委员部对此还补充了一些实践依据。“把强制工作营留在内务人民委员部系统内部，别拉巴罗多夫在信中指出，不仅具有把服务于国家政治保卫局机关的机构以及其他行政管理机关保留下来的必要性，而且还可以保护国家的经济性能不受损害，阻止建立在合理使用囚犯劳动以及对其进步发展提供合理希望的经济单位出现解体。如果今后在失去自由地自负盈亏的试验上取得成功，就会为国库摆脱用于惩治政策的开支打开广阔的前景，并使1919年5月17日全俄中央执行委员会决议的基本思想得以实施”。[71]另外，由于捷尓任斯基及其助手温什利赫特对2月9日全俄中央执行委员会关于“把所有关押地移交给司法人民委员部进行管理”决定的坚决反对，迫使对已通过的决议进行重审，1922年7月25日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民委员会作出决议：“把所有的关押地都交给内部人民委员部管理”。[72]这次主管部门之间为争夺关押地领导权之争，以内务人民委员部大获全胜而告终。
根据1922年8月10日全俄中央执行委员会“关于行政驱逐法”规定，政治惩罚的实施是由内务人民委员部下属的驱逐问题特别委员会来负责的。同年10月16日，全俄中央执行委员会的补充决议赋予该委员会将社会危险分子，其中包括反对苏维埃的社会政党“驱逐出境和关押到驱逐地所在地强制劳动营的权利。”[73]
1922年10月12日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部和内务人民委员部联合决议规定，组建由内务人民委员部人员组成的关押地管理总局。原司法人民委员部中央劳动改造处的领导施文特（他在这个职务上干到1930年12月15日，直到关押地管理总局被废除）负责该局的工作。苏联成立后，为了联合各加盟共和国同政治、经济领域反革命势力、间谍活动和土匪活动进行斗争的革命力量，“1923年7月6日，在苏联中央执行委员会第二次会议上，批准成立隶属于苏联人民委员会的国家政治保卫总局（ОГПУ），该局通过自己在各加盟共和国人民委员会苏维埃中的全权代表，领导国家政治保卫局的地方机构。该全苏机构的法律地位是由1923年11月15日苏联中央执行委员会通过的《关于苏联国家政治保卫总局及其机构条例》来确定的”。[74]
各种类型的关押地都从属于一个部门——内务人民委员部（国家政治保卫局也归其管辖）管理的局面持续时间不久。“各主管部门自己的关押地如：关押被侦察囚犯的内部监狱、孤立政治反对者的政治隔离网络，以及1923年，在由北方强制工作营管理局以及阿尔汉格尔斯克分局组成的索洛维茨特别使命营‘霍尔莫格尔’和‘别尔多明斯卡’被转迁到索洛维茨群岛上之后，都归全苏国家政治保卫总局管理，于是便形成了苏维埃制度政治反对派和普通刑事犯关押地并存的体系。1925年4月13日，全俄中央执行委员会决议废除了1919年4月15日和5月17日关于强制工作营的决定，同时规定所有政治犯都应当关在国家政治保卫总局系统的关押地”。[75]
被苏联宣传机构称为“社会主义全面进攻时期”这个历史阶段的表现之一，就是在国家政治保卫总局负责向苏联人口稀少和经济落后地区移民任务中，不可避免地出现了规模扩大问题。1929年5月13日，联共（布）中央委员会政治局通过《关于使用刑事罪犯劳动》的决定（П80/9-рс）。决定硬性规定，“向大规模有偿使用被判处3年以上徒刑的刑事犯劳动制度过渡”，但未指出具体由哪个主管部门负责此事。这种情形使内务人民委员部领导产生了将所有事情都控制在自己手中的愿望。其代表人物托尔马切夫和施文特说：“5月13日的政治局决定可以由内务人民委员部自己来完成”。[76]1929年6月27日，联共（布）中央委员会政治局作出决议，“今后把集中营改名为劳动改造营”。但事情并未就此终止。“苏联领导人认为，劳动改造营只能由国家政治保卫总局来组建，这一点可以从6月27日政治局赞成杨松的委员会提出的关于把囚犯转交给国家政治保卫总局，扩大现有劳动改造营网络并组建新营的建议中略见一斑”。[77]1929年7月11日，这些建议未经丝毫改动写入苏联人民委员会通过的官方决议文件中。这样一来，转交给国家政治保卫总局手中的所有犯人都是失去自由3年或3年以上者。[78]从此，国家政治保卫总局带着苏联国家领导人的信托，开始认真地从事劳动改造营体系的扩建工作。例如，1929年夏季之前，国家政治保卫总局系统中只有索洛维茨特殊使命营的一个管理局。“1929年5月23日，政治局作出决定，委托国家政治保卫总局在乌赫塔地区组建新集中营”。[79]同年6月28日，国家政治保卫总局副局长亚戈达签发了第136/68号《关于组建以乌斯季-瑟索尔斯克市为临时中心的国家政治保卫总局北方特殊使命营管理局》的命令。命令指出：①苏联政府决定委托国家政治保卫总局机关组建新集中营，目的是要通过对囚犯劳动更加合理使用的途径：其一，开发乌赫塔、伯朝拉以及其他地区的自然资源，同时把隔离期满的囚犯逐渐移民到这些地区；其二，修建铁路和土路；其三，从事采伐木材等工作。②为实施该决议，决定组建以乌斯季-瑟索尔斯克市为临时中心的国家政治保卫总局北方特殊使命营管理局。③北方特殊使命营管理局应立即着手组建工作并对囚犯进行劳动使用。
1930年3月26日，以乌斯季-瑟索尔斯克为中心的北方特殊使命营管理局改名为瑟克特夫卡尔管理局。1929年7月组建了以乌拉尔州克拉斯诺维舍尔斯克为中心的维舍尔斯克特殊使命营管理局。1929年秋，国家政治保卫总局地方机关规定，组建以哈巴罗夫斯克为中心的远东营、以新西伯利亚为中心的西伯利亚营、以塔什干为中心的中亚营和以阿拉木图为中心的哈萨克斯坦营。“截至1930年6月1日，这7个营中关押囚犯总数为168163人”。[80]
“至1929年下半年和1930年初，国家政治保卫总局建成了完整的劳动改造营网络”。[81]
1929年11月6日，苏联中央执行委员会和人民委员会对1924年通过的“苏联和加盟共和国刑法基本理论”进行了相应的修改。其中，该文件的第13条规定：“司法—改造性质的社会保护措施是……2）失去自由，在苏联遥远地区的劳动改造营服刑；3）失去自由，在集中关押地服刑……”而第18条又做了如下补充：“失去自由，在苏联遥远地区的劳动改造营服刑期限为3～10年。失去自由，在集中关押地服刑期限为3年以下。被判处失去自由、在普通关押地关押的人员，通常要在劳动教养院服满刑期。”[82]于是，在苏联的立法中首次出现了“劳动改造营”和“劳动教养院”的正式术语。[83]
1930年初，国家政治保卫总局的劳动改造营系统逐渐得到扩大。[84]1930年2月5日，根据斯大林的建议，苏联中央执行委员会和人民委员会通过了撤销俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的决议，其原有职能被转给了其他主管部门，其中最主要的是转给了国家政治保卫总局。[85]
1930年4月25日，国家政治保卫总局副局长梅辛格签发第130/63号命令，组建“国家政治保安总局劳动改造营管理局”。[86]它的内部机构迅速发展起来，并且于“1930年10月1日取得了劳动改造营管理总局——古拉格的法律地位。从这个时期起，大批被捕人员大军被派到各种工地上去劳动、去挖运河、开采有用资源，以此来保证苏联的国民经济计划的顺利实施”。[87]标志着古拉格诞生的第一个具有军事战略意义的工程是白海—波罗的海运河。在这里，古拉格展示出在短期内集中大量人力，通过大众突击的方式保证国家计划得以完成的可能性。“从1929年底开始，政治局直接批准下出现的新营加速增长现象说明，斯大林时期的政治制度改变了惩治政策，其目的是要建立起一个巨大的强制劳动体系，该体系的核心就是劳动改造营和劳动教养院管理总局，而建立该体系的推动力就是国家政治保卫总局”。[88]也正是从这时起，缩写词“古拉格”逐渐成为苏联最大、具有无限动员能力的经济机构的代名词。它标志着斯大林时期“使用囚犯的日劳动成为国家经济发展的现实因素”。[89]
1930年11月5日，联共（布）中央委员会政治局作出“关于撤销各共和国内务人民委员部”的决议。“原隶属于它们管辖的关押地从1930年11月15日改为由共和国司法人民委员部接管”。[90]“为便于在各共和国对这些关押地进行领导，组建了共和国劳动改造机构管理总局（ГУИТУ）。在外高加索苏维埃联邦社会主义共和国，由于没有联邦司法人民委员部，便采取了其他方式对劳动改造机构加以领导。在格鲁吉亚苏维埃社会主义共和国，劳动改造机构管理总局隶属于国家政治保卫局；在阿塞拜疆苏维埃社会主义共和国，则隶属于共和国最高法院；在亚美尼亚苏维埃社会主义共和国，成立了共和国人民委员会劳动改造特别处”。[91]
“1934年2月20日，斯大林在政治局会议上提出了组建包括改组后的国家政治保卫总局在内的联盟内务人民委员部的问题，并委托亚戈达、科甘诺维奇和古比雪夫负责在5天内根据政治局讨论该问题时的意见提出议案。次日，2月21日，亚加达将中央执行委员会关于组建内务人民委员部的决议草案交给了科甘诺维奇。在亚加达准备的草案中，提出在内务人民委员部下设一个有权决定流放、驱逐和关押到劳动改造营问题的特别会议。（注：从1924年起，国家政治保卫总局的委员会就下设有具备类似权力和最大惩罚期限为3年的特别会议。同时，国家政治保卫总局的委员会自己有权作出包括枪决在内的非司法审判决定）”。[92]
“1934年7月10日，根据苏联中央执行委员会决议，组建了全苏内务人民委员部，改组后的国家政治保卫总局以国家安全管理总局（ГУГБ）的身份进入其组成部分之中”。[93]苏联内务人民委员部的任务是：保证革命秩序和国家安全，保卫社会（社会主义）财产，记录公民身份证明文件，边境保卫。内务人民委员部机关包括劳动改造营和劳动居民管理总局（ГУЛАГ），工农警察管理总局（ГУРКМ），以及许多其他分支机构。在各苏维埃加盟共和国成立了共和国内务人民委员部；在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国，设立了苏联内务人民委员部全权代表的职务。原国家政治保卫总局的主要业务分支机构都进入国家安全管理总局之中。
“1934年7月10日，政治局最终通过了关于成立内务人民委员部和特别会议的决定，并在当天获得中央执行委员会决议批准。根力赫·亚戈达被任命为内务人民委员，而他的副手分别是：阿格拉诺夫（第一副手）和普罗科菲耶夫”。[94]
1934年7月，古拉格成为全苏内务人民委员部的一个组成部分。很快，1934年10月15日，政治局通过了关于把司法人民委员部的关押地管理总局移交给苏联内务人民委员部的决定（П15/224）。从此时起一直到斯大林去世，监狱—劳动改造营系统的领导权全部集中到内务人民委员部——内务部这个主管部门的手中。在新人民委员部基层班子和地方建立内务人民委员部管理局（取代国家政治保卫总局的全权代表处）的重组过程中，劳动改造营的管理机构也发生了变化。在这种情况下，原来直属于古拉格的独立劳动改造营与内务人民委员部地方管理局创建的劳动改造营、劳动教养院和关押地进行了一些合并。原国家政治保卫总局的“政治犯隔离室”也被改革。“1935年11月，它们被改成内务人民委员部的特别监狱”[95]，“在刚好一年之后，即1936年11月，又被转交给苏联内务人民委员部国家安全管理总局管理”。[96]1936年9月，内务人民委员叶若夫接替亚戈达的职位；1938年11月，叶若夫被撤职；同年11月25日，贝利亚接任该职务，从此古拉格的经济功能得到了更充分的发挥。