1921年以后，由于战时共产主义政策终结，新经济政策开始实施，领导干部，尤其经济管理干部的行为环境发生了很大的改变。
在1918～1920年反对国外武装干涉和国内反革命的国内战争期间，为了集中分配有限的资源保卫年轻的革命政权，同时受到直接向共产主义过渡思想的影响，苏维埃国家实行了战时共产主义政策。主要包括：在农村实行强制性的余粮征集制；取消一切消费品的自由贸易；1920年1月以后撤销了银行，取消了货币结算——出现了经济的实物化；加快工业国有化步伐，实行高度集中的总管理局制：按经济部门设立总局，由总局实行指令性的直接领导，统收、统支。1921年在喀琅施塔得要塞发生水兵叛乱，苏维埃政权面临着政治危机。为了遏制政治危机和迅速恢复被战争严重破坏的经济，列宁毅然转向新经济政策。新经济政策的主要内容有：以粮食税取代余粮征集制，农民完税以后的粮食可以到市场上自由贸易；允许国内私人资本租赁企业和向国外资本租让企业；将已经国有化的小企业归还业主以及重建国家银行等。新经济政策的实质，是利用商品货币关系，允许资本主义有一定程度的发展，通过国家资本主义，迂回向社会主义过渡。实施新经济政策以后，经济管理体制亦从高度集中的总管理局制向分散管理的托拉斯制转化：大规模地推行工业托拉斯化，在经济管理中强调民主集中制原则，使托拉斯代替总管理局，成为工业管理的基本环节和基本核算单位。在托拉斯制下，托拉斯有权独立组织企业的生产，通过市场实行供销活动。新经济政策时期还实施了其他配套的经济措施：为了充分调动各种所有制成分的经营积极性，生产、供销和消费合作社也获得很大的发展。总之，实施新经济政策以后，托拉斯管理者、各种合作社的管理者开始拥有支配经济资源的权力。由于在一定程度上运用了市场机制，就有了交易经济资源的条件。部分干部开始滥用权力，权钱交易，出现了腐败行为。
1992年苏联历史档案大规模解密以后，这一时期领导干部腐败的情况浮出水面。
根据契卡—国家政治保卫总局（ВЧК-ОГПУ）档案披露的绝密资料，1921年共判处贪污贿赂罪69641件，职务犯罪32177件；1922年判处贪污贿赂32587件，职务犯罪14887件。[75]过去有苏联学者认为，苏共二十大以后，党内的腐败无论是在数量上还是在贪污贿赂的额度、波及的范围上都明显扩大。因此，赫鲁晓夫时期被说成是出现“贪污贿赂的真正转折点”。[76]但是，据研究者列举的统计数字，1957年因贪污腐败被定罪者只有1800人。[77]显然，如果拿1957年被定罪的1800人与1921年的69641个贪污贿赂案件相比，那么结论应该是：早在新经济政策初期，苏联就已经出现了腐败蔓延的现象。
新经济政策时期干部腐败的原因
新经济政策初期贪污贿赂蔓延开来，主要有以下一些原因。
首先，这一时期部分党员干部的思想开始变化，将谋求个人私利作为入党目的。而这种变化，与国内战争结束以后俄共领导干部开始享受生活特权有关。
十月革命以后，列宁为了防范布尔什维克革命队伍成为执政党以后搞特权和变质，对领导干部的工资和生活待遇制定了严格的规定。在工资方面，列宁提出，实行巴黎公社关于一切公职人员的薪金都“不得超过熟练工人的平均工资”的原则，并率先垂范。1917年11月，列宁作为苏维埃国家最高领导人人民委员会主席，其最高工资为500旧卢布，比铁路员工的最高工资510旧卢布还低10卢布。1919年初，全国开始推行35级工资等级表，该表规定，党政领导人的工资大大低于工人的最高工资，分别只相当于工资等级表中的22～25级。1922年，开始实行17级工资制。8月，党的十二次全国代表会议通过“关于党的领导干部物质状况”的决议，指出“鉴于目前党的领导干部的物质状况非常不能令人满意，因此，代表会议认为必须采取措施加以改善”。决议中列入了中央和地方各个环节党的机关的领导者15325人，规定了其应享受的工资级别和其他方面的物质保障。“根据劳动人民委员部和全俄工会中央理事会关于政治、苏维埃、合作社、工会和经济负责干部的工资标准的新决议，来制定党的工作人员的相应工资等级表”，此外，“所有上述同志的住房（通过地方执行委员会）、在医疗（通过卫生人民委员部），以及子女的教养和教育方面（通过教育人民委员部）都应得到保证。有关措施应当由中央委员会用党的经费加以实施”。在该决议中，为了防止共产党员生活中的特权，规定了领导干部实际最高工资不能超过17级工资的一倍半，超过部分，需缴纳余额25%～50%作为互助基金。凡共产党员工资超过劳动国防委员会规定的最高工资标准时，除按上述百分比进行扣除外，“还应当把超过劳动国防委员会规定的最高工资标准的全部余额缴作互助基金”。[78]稍后，该决议给党的领导人的物质保障的规定，也扩大到了国家机关的领导干部。
该决议体现了两个方面的宗旨：一方面，用党的经费保障和提高领导干部的物质生活，这在战争结束不久，领导干部“物质状况非常不能令人满意”的情况下，是无可厚非的。另一方面，为了防止特权，对领导干部工资标准进行了严格的规定。这体现了列宁防止领导干部特殊化的一贯思想。在决议颁布后的实践中，党政领导人的工资的确没有突破决议规定的限额。但是，在除工资以外没有严格数量规定的其他方面，领导干部开始享受特殊待遇，与群众生活的差距开始加大。以住房为例，十月革命胜利后，由于物质条件的局限以及意识形态的因素，苏维埃政权组建“住房公社”解决住房问题。在普通群众方面，多是将同一个企业的工人或同一机关的职员迁入一栋楼里，组成一个住房公社。住房公社大多数由学生集体宿舍或其他住房等改建而成，配套设施非常一般。而最常见的领导干部的住房公社，则是由收归市有的大宾馆改建为“苏维埃楼”，各种公用设施要齐备、优越得多。1922年末至1923年初，当国内战争的危机彻底消除的时候，领导干部纷纷搬出住房公社，搬进独户住宅。而普通群众还住在住房公社里，不少住户全家人共同占有一个房间，2～3代人生活在用床单或窗帘隔开的一小块地方，筒子楼里卫生设备短缺而简陋。而领导干部则是一个家庭居住在一套住宅里，不仅采暖、卫生、运输等各种设施完备，而且住房面积比老百姓大得多。1918年，列宁曾在人民委员会会议的命令中要求：允许提供给人民委员的住宅，每个家庭成员不超过一个房间。而莫洛托夫家甚至占有整整一层楼。[79]
由于新经济政策时期领导干部在物质待遇上享有的种种好处开始显露出来，使群众对党的看法有所变化。1924年12月8日《真理报》文章中的某农村党员说，现在许多人“把党看成带馅的大包子”。[80]“带馅的大包子”是用来满足人们食欲的美味。由于有些人认为党可以满足个人私欲，于是为觅私利而入党——在党内出现了追求名利的投机分子。在1920年9月底召开的俄共（布）第九次全国代表会议的决议上，在“关于党的建设的当前任务”中指出了这种现象：“必须特别重视党员重新登记的工作。在重新登记的工作方面，曾不止一次地出现严重的形式主义的做法。一个追求个人名利的可疑共产党员，带来两三份介绍书，就没有二话地被登记入党，然而，一些工人由于种种原因，没有时间、不愿意或者不会搞到相当的介绍书，就被关在党组织的大门之外。”[81]
那些为了满足私欲的投机分子不仅钻入党内，而且要千方百计地尽快爬到领导岗位。1927年1月18日在中央委员会组织局的会议上，负责人C.B.科肖尔在发言中指出，目前形成了这样的状况：“我们的同志——共产党员不愿意长时间在这样或那样的岗位上，特别是在技术工作，在职位不高的岗位上工作。……如果派共产党员去机关工作，他认为，他应该占据这个或那个领导岗位。他在工作不上心，而是窥测怎样才能更快地出人头地，成为部门或分部门的负责人等等。”[82]
其次，苏维埃政权早期贪污受贿现象增长，也与经济政策变化密切相关。战时共产主义时期，实行经济管理高度集中，资金和物资供应由国家统一拨付，产品全部上交国家，同时经济关系实物化，既没有经济管理干部舞弊的空间，也没有进行权力交易的市场条件。实施新经济政策以后，一方面恢复了商品货币关系和市场，另一方面经济管理权下放，出现了权力交易和贪污贿赂的空间与条件，给有些经济管理者谋私造成可乘之机。
再次，实行新经济政策以后经济管理干部舞弊现象扩展，还与对管理权力缺乏监督有关。实施新经济政策以后，为了增强与私商的竞争力，国有企业联合起来成立托拉斯。托拉斯的领导人由党的组织部门任命，他们掌握着托拉斯所属企业生产、供应和销售的巨大权力。解密档案表明，由于缺乏监督，经济管理干部从贪图小便宜走上舞弊的道路。俄共（布）第十二次代表大会以后的1924年2月，在中央委员会登记分配部的报告中谈到，经济部门工作者—领导人的腐化“堕落是从以优惠价格自我供应开始的。开始是拿少量的布匹、鞋子、衣服和食品给自己、给亲戚和熟人”。由于没有人发现，“后来就拿这些东西进行相互服务的交易”。[83]由于缺乏对权力的监督，管理干部徇私舞弊得以蔓延，在某种程度上带有普遍性。1923年，В.В.古比雪夫在“关于重新考察托拉斯管理者个人成分委员会”的工作报告总结中说，经常收受贿赂的纺织工业托拉斯主席勃拉戈夫在托拉斯管理者中具有典型性：“在研究了诸多纺织托拉斯的资料之后，若改一改勃拉戈夫在这方面或那方面的某些线条，以及在某些情况下绝对抛开刑事犯罪的因素，大概，那时呈现在我们面前的，是由这些资料提供的托拉斯主席和管理委员会成员的主要的特性。”[84]这些托拉斯管理者的特性之所以一致，都是钻了管理的空子。
最后，实行新经济政策以后经济管理干部舞弊现象扩展，还与俄国文化素质水平低下有关。列宁在“新经济政策和政治教育委员会的任务”一文中曾说，“贪污受贿”是“道地的俄国现象”，因为俄国文化素质低下，“贪污受贿”是“靠文盲这块土地滋养”的。另外，有些俄共党员政治素质不高也是贪污受贿蔓延的重要原因，列宁说，“政治上有教养的人是不会贪污受贿的”。[85]
新经济政策时期腐败行为的种类
新经济政策时期，在经济管理干部中的腐败的现象主要有以下形式。
1.浪费公款和赌博
还在1920年秋党的九大时，许多党的代表就已经谈到了特权对党内生活的腐蚀性的影响。他们愤怒地说：“无论对于谁都不是个秘密，在很多角落，中央或地方的‘共产党员’允许自己那样地奢侈，他们的行为丝毫不比老牌的资产阶级逊色，工人或农民对他们敢怒而不敢言。”[86]
党代表怒斥的奢侈现象，首先是“交通开支巨大”。1923年11月5日，中央监察委员会与工农检察院主席В.В.古比雪夫在《致苏维埃与经济机关领导人》的文件中指出：“尽管国家经济形势严峻，每一个共产党人应该严肃周密地考虑每一笔开支，从而使每一笔开支用得最经济，但是我们的某些苏维埃经济机关和企业家却不经意地对待一些开支，使开支的数额巨大。特别表现在交通的开支上。几乎每个托拉斯和每个机关的第一件事就是置办汽车，为个别人出行，甚至办理个人的私事而使用。”[87]
浪费公款还发生在吃、住和医疗等诸方面。1923年10月，俄共（布）中央委员会发给州委会和省委会《关于同浪费做斗争》的通告信，列举了“个别负责人的”浪费行为，包括“带赛马私人出行，玩赛马”、“负责人的住宅装修得过于奢华”、“去餐馆花费了过大的开支”、“玩赌博（赛马赌、罗托赌、纸牌赌，等等）”。[88]
此外，公款浪费还发生在医疗中，当时“在官员中特别普遍的现象是去国外治病，去德国治病，甚至派自己的亲戚陪同”。这些官员对《关于同浪费做斗争》的通告信置若罔闻。有些领导干部的家属超期住在疗养院里，浪费国家开支。1923年3月，Ф.Э.捷尔任斯基愤怒地指斥：“现在主要是哪些人充塞着咱们的疗养院？是哪些人优先得到床位？是苏维埃的太太们，打了引号的共产党员。她们中的一些人在疗养院一躲就是半年，而工人们却虚弱多病。”[89]
2.贪污受贿和权钱交易
实行新经济政策以后，俄国恢复了市场交易，托拉斯的物资供应和销售都通过市场，常常通过私商进行。私商为了得到业务，经常采取贿赂的方式。
1923年，古比雪夫在“关于重新考察托拉斯管理者个人成分委员会”的工作报告中提到，根据国家政治保卫总局提供的情报，纺织工业托拉斯主席勃拉戈夫不断地收受钱和物的贿赂，包括几串钻石项链、金表、金烟盒、带海狸鼠领的貂皮大衣。还有资料说明，勃拉戈夫是托拉斯负责人中受贿的组织者。[90]
有的经济领导人舞弊是为自己谋利益。俄共（布）第十二次代表大会以后的1924年2月，在俄共政治局中央委员会登记分配部的报告中谈到，有些经济领导人之间拿本部门生产的产品进行“相互服务的交易”。[91]
也有的利用职权“曲线谋私”，在为家人牟利的基础上满足一己私利。1924年在俄共（布）第十三次代表大会上，中央监察委员会和工农检察院主席古比雪夫列举了一系列舞弊的行为。其中之一是“工业银行事件”——银行的首脑克拉斯诺谢科夫用国家的资金创造条件，让自己的兄弟发财，而自己过着放荡的生活。[92]
经济领导人收受贿赂肥了自己，坑害了苏维埃国家。当时还有一个著名的“西北铁路物资服务事件”，由于这个事件，牵扯到118个人受到法庭审判，受贿后，领导人提高了承包价格，签订了对承包人有利的合同，而铁路建设受到非常大的损失。呈报的账目中增加了货币开支，但是由于承包人造假，所供应的贵重材料都是铁路不需要或者是铁路不能用的。[93]
3.贪污和盗用公款
贪污是经济管理者中最普遍的职务舞弊行为之一，几乎在各种机关都有发生。关于贪污和盗用公款的情况可以从法庭卷宗中反映出来。在1925年3～9月间，在莫斯科省法厅接受了786个关于盗用公款的案件，其中发生在合作社的占28.7%，经济机关23.9%，民警机关17.3%，村苏维埃14.2%，苏维埃执委会4.1%，工会3.8%。1925年7月1日，在俄罗斯联邦48个省和州主持了对20773件职务犯罪的司法案件的审判，其中6698件（30%）涉及盗用公款。[94]
合作社是盗用公款最严重的地方。1925年11月30日举行了关于这个问题的专门会议，披露了下述数字：在农业合作社基层网中，管理委员会成员的47.8%～71.2%参与窃取公款或盗用公款。[95]该会议还披露，根据司法人民委员会拥有的数字（42个省和自治州），在法庭审理中涉及各种形式合作社的案件共10387件，其中基层网工作者8833件，省和州机关767件，在涉案者中，有1708个人是俄共（布）党员，291人是共产主义青年团成员。[96]
俄罗斯学者运用解密档案的研究表明，那些收受贿赂的干部通过破坏法律，在手里集中了巨额原始资本，并大肆挥霍国民财产，实际上威胁了国家的经济安全。根据1920年代苏维埃经济学家的统计，由于他们的挥霍，国家财产的损失达到3.50亿金卢布。[97]
苏维埃政权的惩治
1920年代初经济管理者中出现的腐化现象，严重危及着苏维埃政权的生存。1921年10月列宁在“新经济政策与政治教育委员会的任务”一文中称：贪污受贿是共产党员面前的“三大敌人”之一。[98]1922年11月30日，俄共（布）中央委员会在发往省委、州委和民族委员会的通告信中，痛斥腐败的严重危害：“贪污受贿大规模地蔓延……有使工人国家机关腐化和被摧毁的危险。”[99]
为了遏制贪污受贿等舞弊现象的蔓延，俄共采取了严厉的打击措施。
1.从中央到地方成立与贪污受贿斗争的机关
俄共（布）的最高监察机关中央监察委员会和苏维埃的国家监察机关工农检察院成为进行斗争的领导机关。1921年3月党的第十次代表大会决定成立中央监察委员会，规定中央监察委员会的任务之一，是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为……作斗争”。[100]
1920年由国家监察人民委员部改组成立工农检察院，1923年4月俄共（布）召开第十二次代表大会，会议通过《关于工农检查院和中央监察委员会的任务》的决议，指出：“监察工作的基本目的，应该是弄清经济机关和行政机关的实际成绩或缺点，确定该部门具有代表性的、典型的盗窃方法并找出防止的措施，而不要偏重于搜寻个别的盗窃和舞弊行为”。[101]与此同时，从中央到地方建立了同舞弊行为斗争的专门委员会：1922年在中央成立了附属于劳动与国防委员会（СТО）的与舞弊行为斗争的中央委员会，在国家建立了附属于人民委员部的部门委员会，在省里成立地方的——省的委员会。1922年10月4日，劳动与国防委员会通过了关于“对主动坦白和协助举报贪污受贿”者奖励的法令。[102]1922年10月9日，在工农检查人民委员部的通令中，确定了“贪污受贿”的概念，列举了属于“贪污受贿”的行为：①收受生产机关合作者的物资、产品，利用其提供的住宅和利用在俄罗斯联邦社会主义共和国规定制度以外的运输工具；②在买卖和推销商品时，作为国家机关与私人之间的中介者参加工商活动；③利用自己的职务和地位向有利益关联的个人和机关通报对其有利的关于某些企业与公民信用能力的情报以及通报其出国的情报；④在与国家机关签订合同时，在对工作进行国家验收时，在检查生产及与供货者和承包者进行结算时，接受酬劳。[103]
2.在党内采取了惩治腐败的斗争形式
俄共首先采取了党内惩治的形式，遏制舞弊行为的蔓延。1923年11月5日，古比雪夫在《致苏维埃与经济机关领导人》的信中，针对超额交通开支的问题，提出了下述措施：①立即削减利用汽车出行；②禁止利用汽车办理私事；③对没有采取措施最大限度地削减汽车的所有党员、机关和企业领导人追究党纪责任。[104]
一经发现腐化分子，俄共党决不手软，坚决将腐化分子开除出党。向新经济政策过渡时期的1921年8月15日至1922年3月，俄共对党内的非共产主义分子进行了清除，共计清除159355人，其中近17000人因有受贿、勒索或其他舞弊行为被清除，占全部被除名党员的近11%。[105]
3.对触犯法律的腐化分子进行法律制裁
由于贪污是管理者最普遍的职务舞弊行为之一，1918年5月8日人民委员会通过了关于惩治受贿和行贿者的法令，规定对受贿和行贿者在不少于5年期间剥夺其自由并进行强制劳动。[106]
同时，苏维埃国家对触犯法律的舞弊者及时进行了审判和法律制裁。在1925年3～9月间，在莫斯科省法厅接受了786个关于盗用公款的案件。1925年7月1日，在俄罗斯联邦48个省和州主持了对20773件职务犯罪的司法案件的审判。[107]1925年11月，在42个省和自治州，涉及合作社管理者贪污的案件共10387件在法庭审理过程中。[108]
此外，俄共有关部门还积极利用媒体，给受贿者曝光。为了这个目的，内务人民委员会管理部专门分出一些人，负责监视被发现的受批判者等。
由于打击措施有力，在短时间内，经济领域反对贪污贿赂的斗争取得了明显的效果。1921年贪污受贿和职务犯罪达到最高峰：贪污贿赂69641件，职务犯罪32177件。从1922年到1925年涉案逐年下降，1925年贪污受贿案下降到3942件，职务犯罪下降到7421件。[109]
腐败现象的回潮
然而很长时间内，在苏维埃官方的法律文件中认为，社会主义社会不会产生犯罪和受贿。只有在旧社会、在资本主义社会才会产生犯罪和受贿。研究新经济政策时期反腐斗争的俄罗斯学者指出，由于苏维埃政权对腐败根源的认识有误区，因此，缺乏同贪污贿赂斗争的足够的政治意志，缺乏进行有计划的、连续性的同贪污贿赂斗争的国家政策……1922年成立的附属于劳动与国防委员会的与舞弊行为斗争的中央委员会，只是反对贪污贿赂斗争的一次性的团体，不具有反腐败斗争逻辑的连续性。随着贪污贿赂现象得到一定程度的遏制，该委员会停办。1924年开始，国家减弱了惩罚政策的力度。[110]
新经济政策时期，与腐败现象只存在于资本主义的认识相联系，在某些苏维埃法律工作者中“对犯罪者应运用阶级方法的理论”扩散开来。结果，那些受贿者、骗子和其他的罪犯，仅仅因为他们是无产阶级出身，在审判时而免于受到惩处。[111]
1923年以后，公开出版物称“由于1922～1923年进行了坚决的斗争……受贿行为越来越少”，“在1923年底大量的受贿现象已经基本绝迹”。但是，由于打击腐败的斗争措施没有触及贪污贿赂的根子，以及打击贪污贿赂罪犯时使用双重标准，结果，从1926年以后腐败性质的犯罪再一次系统、大量地出现。对档案文献的分析证明，1926年以后，贪污贿赂犯罪案件与年俱增（见表8）。与新经济政策初期有所不同的是，1920年代中期前后，出现了攫取、滥用公款和作假等贪污贿赂的新形式。
表8 1921～1928年经契卡—国家政治保卫总局查处的腐败犯罪案件
分析表8数据，可以得出三点结论：第一，1926年，贪污贿赂和职务犯罪降到最低点。第二，从1924年开始，攫取、滥用公款，作假，贿赂案件逐年上升。第三，从1926年开始，职务犯罪快速上升：1927年增加到5444件，是1926年的2.8倍；1928年16429件，是1927年的3倍多。