粮食税的初步措施
粮食税的实施首先要取信于民，让广大农民相信这一措施的真实性和长期性。
俄共十大后不久，3月23日全俄中央执行委员会发布《告农民书》说，“今后……粮食征收制废除，代替它的是对农产品的实物税。实物税会少于粮食征收制的数额。它应当在春播之前规定下来……粮食税的征收不应当实行连环保，就是说，应当落到单个的农户头上，使勤劳的业主不必为同村的懒汉交税。农民完税后剩下的东西完全由他自己支配……他可以用它们通过合作社和在地方市场集市上交换所需要的产品。”[41]
3月21日全俄中央执行委员会通过《关于以实物税代替余粮、原料征收制的决定》，为执行这一决定，人民委员会于29日颁布《关于1921～1922年实物税额的决定》和《关于在已完成征收余粮任务的各省实行粮食、饲料、马铃薯和干草自由交换的法令》。自4月21日起，人民委员会还陆续通过确定粮食、马铃薯、油料和其他农产品的实物税额的多项决定，把俄共十大的决定法律化并予以具体贯彻。
根据新的规定，1921～1922年粮食税额不超过2.4亿普特，撤销原来按照粮食征收制征收4.23亿普特的指标的法令。1.6亿普特的缺额将通过商品交换取得。
粮食税的实施标志着新经济政策的开始。新经济政策客观上要求放弃许多已经习惯但过时的观念，如对农民（小生产）的态度，对商业、金融和货币的看法，但是实际上有许多问题包括具体政策、配套措施、理论观点以及人的观念并没有解决。
起初，农民没有表现出向当局缴纳粮食税的愿望，他们不相信不会再征收补充税额的保证，因此征收头一批粮食税不比实行粮食征收制时征收粮食轻松。1921年5月下旬列宁在俄共第十次代表会议上表示：“粮食税的征收一方面要完成得彻底，另一方面时间又要尽可能短。”为了使支配余粮的自由真正像自由，必须迅速征税，使征税人不致长时间地同农民纠缠。为此还免不了要采取强制手段。[42]
为征收粮食税动员了1100名共产党人下乡，但力量仍然不够。1921年7月9日政治局认为必须派遣尽量多的党员实施粮食运动，甚至不惜为此关闭某些机关和一些人民委员部。组织局决定，派遣了24名全俄中央执行委员会委员直接参加征收粮食税的工作。各地组织也派大量的干部从事这一工作。
农民对征税进行了反抗。在乌克兰隐瞒征税土地达40%～50%，其他地区也隐瞒土地和牲口数。当局发现有隐瞒情节就增加税额，如果找不到隐瞒耕地的所有者，就把税额摊到富裕农民身上，而土地收归村有。到1922年1月在44个省份共发现300万俄亩隐瞒的土地。此类行为被看作是富农和反苏分子的反抗，目的是破坏恢复工作，以打击苏维埃国家。这就是说，拒交粮食税不是看作经济犯罪或者一般刑事罪，而是政治罪，是反革命行为。
“背口袋的人”继续被看作敌人，虽然在多年食品不足、闹饥荒的情况下，“背口袋”是群众自我保障的一种办法。据《真理报》报道，到1921年8月初“背口袋的人”从农村运往城市的粮食多于国家收购的。
1921年9月全俄仅收到3150万普特粮食。只有两个省完成任务，10个省完成60%，10个省完成35%～60%。下年度的播种任务没有完成。1921年谷物播种面积为7980万俄亩，而1922年为6620万俄亩。不过，1921/22年度征收了23300万普特粮食，1922/23年度为36100万，最终消除了1921年的饥荒后果。农民相信了税收的稳定性。
1922年3月17日全俄中央执行委员会和人民委员会通过关于1922～1923经济年度实行统一实物税的法令（按照统一的重量单位——普特小麦或者燕麦）。这刺激了粮食生产，但商品货币关系的发展越来越同实物税的形式发生矛盾。俄共第十三次代表会议决定征收统一的农业货币税。从这时起农民可以较为灵活地安排自己的生产，包括减少谷物的生产，通过经济作物的生产来缴纳赋税。
在国家缺乏商品的情况下允许买卖剩余粮食促使国家采取如下措施：开放小私人企业和非国有化的私人商业和工业企业。留在国家手中的企业不得不从平均主义的政策转向按劳动支付报酬。
1921年4月7日通过“关于调节个人劳动报酬”的决定，根本改变了工资制度。取消了对计件工资的限制，对重要工业企业临时实施实物奖励。1921年9月10日公布的“关于工资问题的基本条例”中强调把提高工资同劳动生产率的增长、产品量的增加联系起来。
1921年10月1日通过关于物资、货币和粮食供应的国家计划。由于粮食储备继续减少，计划大大低于实际需求，只好削减国家供应企业的数量，以便保存国家特别需要的工业部门。削减一直持续到1922年新的收割季节。结果由国家供应的工人不到半数。
没有列入基本企业的那些企业可以租给合作社和其他联合体以及私人。取消国家供应而又没有出租的企业必须关闭，工人分配到开工的企业。
农民恢复了对土地的所有权和使用自己全部劳动产品的权利。
实施粮食税以后，农民起义减少以至基本上消除。但军事共产主义的后果并没有立即消除。
1922年召开俄共第十一次代表大会，这是列宁最后一次参加的大会。大会的一个任务是建立新的能够发挥作用的市场机制，首先是恢复平衡的货币和金融体制。在党的第十一次代表大会的日程上首次列入金融政策问题，报告人是索柯里尼柯夫和普列奥布拉任斯基。此后开始了货币改革，发行新的稳定的货币切尔文卢布，有固定的汇率，甚至有黄金的保证。
从“产品交换”到“商品买卖”
新经济政策并不是一开始就是完善的政策体系，而是通过不断的摸索、实践逐步完善起来的。这里最重要的是对市场机制的认识，也就是说，在社会主义经济建设中是否允许引进市场机制。
起初列宁在论证新经济政策时比较强调它同1918年春实行的政策的继承性，后来斯大林更是强调新经济政策的基本原则早在1918年春已经确定，并不是什么新东西。实际上，1921年春实行的政策同1918年春实行的政策有根本的区别，这就是1921年引进了市场概念。所以列宁说，“当时（1918年）根本没有提出我们的经济同市场、同商业的关系问题。”[43]正是这一点，使新经济政策在社会主义理论史上具有开创性的意义。后来布哈林在阐述新经济政策的意义时强调的正是这一点。他说：“据我看来，新经济政策的决定性因素是存在市场关系——在这种那种程度上。这是最重要的标准，它规定了新经济政策的实质。”[44]
把新经济政策的实质归结为商品市场关系的运用，这是认识上的一大跃进。
到底应当如何看待商品交换和贸易自由问题，有一个探索的过程。按照传统观点，社会主义应当消灭商品货币和市场关系，否则就会在商品货币基础上恢复和发展资本主义关系。十月革命后，列宁在相当长的一段时间里把“贸易自由”看作是“资本主义的自由”，看作是孟什维克和社会革命党人的主张。1920年11月30日列宁致谢·叶·丘茨卡耶夫的信中写道：“从货币向不用货币的产品交换过渡，是毫无疑义的。为使这一过渡胜利完成，应当实现产品交换（不是商品交换）。”[45]
在实行新经济政策之初有一个重大的理论问题或者说观念问题没有得到解决，这就是本来意义上的商品交换问题。实施粮食税之后，在列宁的著作和官方文献中反复出现“交换”、“周转”甚至“商品交换”的提法，但其真实含义不是商品买卖，而是实物交换。列宁那时还把“贸易自由”看作是“反革命”的口号，“复辟资本主义”的口号。所以起初设想的“商品交换”实际上并不是做买卖的商业的合法化，还是停留在“产品交换”上。他曾这样解释过：“必须特别重视商品交换问题（包括产品交换在内，因为用来交换农民粮食的国家产品，即社会主义工厂的产品，已经不是政治经济学意义上的商品，决不单纯是商品，已不是商品，已不再是商品）。”[46]
实施新经济政策之初，鉴于农民一旦拥有余粮必然会把它投入市场，进行交换，列宁认为商品交换必然导致资本主义，因而竭力设法把交换限制在产品交换、地方经济流转的范围之内，并且进行的是实物交换，而不是本来意义上的商品买卖，虽然用的是“商品交换”这个词。列宁的设想是把产品交换当作征税后收集粮食的主要手段，不通过货币用工业品去直接换取农产品。另一方面，在地方范围内允许农民进行农产品的交换。用布哈林的说法，这是“地方流转中的自由贸易制度”，它是一种寿命极短的“经济的蜉蝣”，是通向正常的无产阶级经济政策的一小步。但是人为的限制是行不通的。“地方流转根本没有守住自己的地方性的范围之内，它冲出去了”，结果出现了多少遍及全国的商品流转。也就是说，先开放一半，实行地方性的商品流转，然后再开放另一半，这样“就有了新经济政策”。[47]
1921年8月9日人民委员会关于贯彻新经济政策原则的指令中说：“应当采取措施发展国营的和合作社的商品交换，而且不应当只限于地方流转范围，在可能和有利的地方应当转为货币交换形式。”[48]这是观念的重大转变。从当时俄国国情和实际需要出发，列宁认为“不必害怕资本主义的某些滋长”。[49]
经济的发展有其不以人的意志为转移的规律，既然允许农民纳税以后拥有剩余农产品，他们就应当拥有自行处理这些产品的权利，有出售和用它交换所需产品的权利，要想人为地把他们的活动限制在地方的范围之内，限制在仅仅同国营工业产品的交换之内，是不现实的。1921年10月29日，列宁在莫斯科省第七次党代表会议上作的关于新经济政策的报告中承认这种“商品交换”即“产品交换”失败了，这才把本来意义上的“商品买卖”提上日程，在社会主义政治经济学上实现了一个重大的突破——在经济建设中引进商品、货币、市场、价值的机制。列宁在报告中说：“商品交换这个概念包括一些什么内容呢？这个概念所设想的建设计划（如果可以这样说的话）是怎样的呢？它设想，在全国范围内，或多或少要按照社会主义方式用工业品换取农产品，并通过这种商品交换来恢复作为社会主义结构唯一基础的大工业。”“商品交换要求（尽管没有说出来，但还是要求）不通过商业而直接向社会主义过渡，向社会主义的产品交换迈进”。但是实践证明，“结果是商品交换失败了。所谓失败，是说它变成了商品买卖”。“商品交换没有得到丝毫结果，私人市场比我们强大，通常的买卖、贸易代替了商品交换”。[50]列宁认为还需要后退，不仅要退到国家资本主义上去，而且要退到由国家调节商业和货币流通，我们的任务就是经商做买卖。[51]
但是即使如此，列宁还是把目标定位在恢复“正常的产品交换”上。他在总结发言中说：“是什么迫使我们转而采用商业原则呢？所以必须这样做，是为了使大工业迅速恢复并且尽快同农业结合起来，以便实现正常的产品交换。”[52]
由于实行了新经济政策，一些传统的提法也作了修改，例如关于“投机倒把”的提法。长期以来，苏维埃政权一直把农民出售粮食和其他农产品的行为宣布为投机倒把，甚至视为反革命行为而予以惩办。现在既然允许农民完税以后拥有余粮，那么他们处置自己的农产品的行为就不能再叫做投机倒把了。1921年3月3日列宁在致小人民委员会的信中就农民把粮食拿到城市出售一事写道：依我看，应当允许带得更多。你们对投机倒把怕得太过分了。如果他们单个地换粮食，那有什么大不了的？把东西带进贫困的俄罗斯应当给予鼓励，而不应当加以阻扰。[53]1921年4月21日列宁在《论粮食税》中明确指出：“投机倒把活动，如果从政治经济学意义上来理解，那它和‘正当’贸易就区分不开来。”他主张“重新审查和修改关于投机倒把活动的一切法令。这样才能做到把某种程度上不可避免的、而且为我们所必须的资本主义发展纳入国家资本主义的轨道”。[54]这样就逐步承认了农民的商业行为的正当性，不能以投机倒把论处。
新经济政策表现在承认采取迂回行动的必要性，允许经济活动有某些自由，承认商业、商品货币和市场关系，对农民和私人资本让步。根本目标——向共产主义过渡没有变，但成为党的纲领任务，过渡的方法有了变化。这里最重要的一点就是承认了市场关系的作用，它构成了新经济政策的核心。
可以把新经济政策归纳为下列一系列措施：
（1）粮食税取代粮食征收制。
（2）允许农产品自由买卖，从而承认了市场机制。
（3）在国家保持经济命脉（冶金、运输、燃料工业、石油等）的情况下实行中小工业的非国有化。
（4）把大工业企业联合成托拉斯和辛迪加，实行经济核算。
（5）取消劳动义务制和劳动动员，按照产品的质量和数量支付劳动报酬。
（6）在一定程度上允许私人资本在工业、农业、商业、服务行业中的自由发展，鼓励合作社，农村雇工和租佃合法化。
（7）允许外国资本进入，实行租让和租赁；重建银行和税收制度。
（8）实行货币改革，取消苏维埃纸币，发行稳定的货币切尔文卢布。
农业生产的恢复和发展
根据俄共第十三次代表大会季诺维也夫所作的中央政治报告中的数字，1922年的农业产量达到战前的3/4，1922/1923年度农业总产量为战前的78%。播种面积也增加了，1924年达到1916年水平的90%，是1913年的80%。[55]数字表明，无论是到恢复时期结束，还是此后时期，农业生产的这两个指标都没有达到战前水平。到1925/1926年度末，农业生产水平达到战前的92%，播种面积到1928年仍比战前约少10%。[56]谷物的播种面积直到1927年才达到战前指标，而这时候经济作物和马铃薯的种植面积扩大了一倍左右。
恢复时期农业上还有两个特点：①植物和动物养殖业的商品性增长，②农民的收入增加。根据国家计委的统计，谷物的商品粮为6.5亿～7亿普特，占全部收成的14%～15%。主要粮食作物的商品率还要高一些，为15%～20%，因为这是城乡主要食品。
农业的恢复和发展促进农产品首先是粮食的出口。在长期停顿之后，1922年秋开始恢复谷物的出口，从当年的收获中出口了4000万普特，1924年初从1923年收获中出口了1亿多普特谷物。[57]
实行粮食税后，农村播种面积恢复，农民的生活得到改善。
土地仍属国有，但在一定程度上保障了农民拥有土地的权利；虽然有某些限制，但同意使用租佃土地和雇佣劳动。
实行粮食税后，起初征收的是实物税，1923年改为统一的货币农业税，这就给予农民更大的经营自由，种植较能盈利的作物。在俄共第十四次党代表会议上瞿鲁巴引用了一组数字说明农民税负的减轻：战前每个农村居民的各种税款总数为10.37卢布，而苏维埃时期只有1920/21年接近此数，为10.30卢布，此后逐年下降：1921/22年为6.11卢布，1922/23年为3.98卢布，1923/24年为3.06卢布，1924/25年为3.96卢布。就直接税和间接税而言，以1912年为100，则1920/21年到1925/26年度分别为97、78、60、68、44。就总支出而言，则下降得还要多，因为战前除税负外还有非税负支出，如租金等。以1912年为100，相应的数字为60、48、37、42和27。[58]
与此同时，农民的货币收入增加。1924/25年度他们从出售粮食获得2.77亿卢布，1925/26年度已经是4.7亿卢布。除谷物以外，1923/24年度农民从出售亚麻、油料子、黄油、鸡蛋、羊毛等的收入中获得3亿卢布。1925/26年度收入增至5.8亿卢布。这意味着农户的货币收入，包括农村内部的流通，在1925/26年已超过10亿。
国营工业的初步改革
工业的管理朝非集中化的方向进行改组。一方面，保持强大的国有成分，利用“资本主义”的劳动组织方法改变其工作方法，如运用“盈利”、“经济或商业计算”、“产品成本”范畴，等等。另一方面，在一定界限内在工业和商业中允许私人资本的存在：私人租赁国家企业，外国租让企业，在生产尤其是商业流转中成立有外国资本参加的混合公司。
工业的改组是在整个国有化工业之内进行的。1921年5月17日人民委员会撤销了最高国民经济委员会关于超过5名工人的企业实行国有化的决定，但没有取消5月17日以前实施的国有化，此前的国有化企业仍留在国家手中。
改革主要是取消垂直的部门行政结构——军事共产主义时期特有的总管理局和各种中心，实施企业的非军事化，逐步从实物支付过渡到货币支付，等等。
企业实行经济核算，有权支配出售产品所得的收入，对自己的经营活动负责，独立使用自己的利润和弥补损失，即在一定程度上实施商业和“资本主义”原则。
最高国民经济委员会变成协调中心，无权干预企业和托拉斯日常活动。其以往所属的50多个总管理局和中心改组后只剩下16个。办事机关大大缩减。职员人数减少了一半，为9.1万人。约有2/3的企业不归中央管理了。
按照1921年8月9日人民委员会“关于贯彻新经济政策原则”的指令和1921年8月12日劳动国防委员会的决定“关于恢复大工业、振兴和发展生产的办法要点”进行国有工业管理的改组工作。建立了新的国有工业的管理形式——托拉斯，全部工业实行经济核算。托拉斯化同生产的集中化并行，尽量关闭不盈利的企业，让技术和装备良好的企业开工，这表现在1921年5月11日政治局根据列宁的草案通过的决定。[59]
在国营成分中分出燃料和原料较有保证、效益良好的大型企业，直属最高国民经济委员会，其余企业则出租。属于最高国民经济委员会的企业联合成托拉斯。1921年夏开始取消国家对企业的供应，自己到市场去采购资料，其活动严格建立在经济核算、自负盈亏、经济独立的原则之上。亏损和不盈利的企业（主要是前几年同生产军工产品有关的）则关闭或暂时停业。这项工作到1922年秋完成。托拉斯达到459个，其中130个属中央。虽然直属中央的托拉斯只占40%，但占工人数的84%（一个托拉斯平均480人）。托拉斯不少于20%的利润用来形成后备资本（不久降为10%），后备资本用来支持扩大生产，补偿经营损失。
开始出现辛迪加—托拉斯在合作制原则上的自愿联合，从事销售、供应、信贷。到1922年底，80%的托拉斯化工业已经实现辛迪加化，到1928年共有23个辛迪加，在几乎所有工业部门活动，掌握批发商业的基本部分。
但经济核算的实施往往不按商业规则办事，有时政治领导认为，只要用半军事命令，以逮捕和长期剥夺自由相威胁，就足以实施经济核算了。另一方面，国家对大型工业企业和托拉斯的资助也破坏了经济核算制，结果以商业原则对生产领域的调节没有得到发展。经济核算、收支相抵、盈利、价格形成等等机制的实施采用的仍然是强制的办法。
托洛茨基认为，市场规律可以用于一部分工业，但不适用于重工业的基本部门，重工业应当处于新经济政策建立的新的工业管理体制之外。在俄共第十二次代表大会上关于工业的报告中托洛茨基说：“在新经济政策的初期，我们中间某些人，尤其是经济工作者，给予市场以过分的期望。然而，我们有重工业，我们的市场只能逐步推行。我们的冶金业，我们的煤炭工业、石油工业、机器制造业，只能逐步地从它们的干船坞——军事共产主义放进市场的大海之中。逐步地和缓慢地。如果我们让重工业从事市场的自由游戏，它必然搁浅，因为我们的重工业的状态优于现在的市场。我们应当使我们的重工业立足于千斤顶之上，使它不至于瓦解和沉没在市场的水洼之中。”[60]依他的看法，重工业只能立足于计划之上。
一个常见的现象是党机关对工业工作的干预，以保证“阶级的纯洁性”为社会主义利益服务。
托拉斯化只是表面上接受了“资本主义最新发展阶段的组织形式”，实际上它们看起来仍然是工业中的异体。建立的托拉斯在许多方面是表面上的，通过把军事共产主义时期的总管理局分解成若干部分而成。多数托拉斯在技术上是亏损的，往往把相应的生产工作交给各企业，而自身变成商业机构，在这种情况下常常严重依附于私人中介。产品的成本非常高：战前1普特生铁成本为60戈比，现在是4卢布，战前1普特铁4卢布，而现在为6卢布。商业采购活动水平极低。托拉斯采购大量其生产用不上、但系“缺门”的东西，而不采购确实需要的产品和物资。例如，莫斯科印刷厂购买了砖头、木板、水泥、玻璃（5亿），而拒绝购买其生产所需要的东西如颜料、干性油、呢绒，相反地，把这些东西出卖给其他企业。私人中介是国营企业之间商业关系中的主要人物。通过他们的手完成大量交易，收取高额佣金。
1927年关于托拉斯的法令取消了作为托拉斯经济核算活动主要目标的赢利的概念，这就使托拉斯回到国营企业的地位，生产效益、盈利、成本等概念在这里已经不起什么重大作用，而从属于政治任务和该行业或企业对整个计划经济的作用。
国营工业中的新经济政策使工业特别是大工业得以复苏。1921年工业生产达战前的33%，1922年达40%，1923年达50%。[61]新经济政策和运用市场关系导致国内生产力在某种程度上的发展。轻工业接近农业原料，符合群众消费的需要（首先是农民），因此在新经济政策下得到迅速恢复和发展，而重工业仅仅处于恢复的初始阶段，是亏损运行的。
国家保留对国营工业特别是大工业发展的控制而不松手，因为这被看作是社会主义的经济命脉之一，是再生产无产阶级的基地，党的阶级支柱。因此向新经济政策过渡并不意味着在经济的这一领域真正建立了市场关系：国家给托拉斯和某些工厂拨款，给它们提供集中供应、国家订货和采购，对它们的态度犹如对待国家的经济政治机构，这从一开始就使工业在商业原则上、在经济核算、自负盈亏原则上发展的可能性化为乌有。新经济政策初期采用“国家资本主义”的尝试在党的领导层和普通党政干部中普遍存在疑虑，对通过新经济政策振兴经济、恢复重工业和维护社会主义成果的可能性产生怀疑。但是新经济政策又要求运用市场商业原则，通过市场实现资源的合理配置。于是国家控制与市场机制之间就发生难以解决的矛盾。
这种矛盾在俄共第十二次代表大会的争论和大会通过的《关于工业的决议》中都有所反映。这次大会的特点是所谓“经济工作者”同“党的纯粹著作家、政论家”的尖锐冲突。后者所关心的是社会主义原则的纯洁性，而不是合理组织工业生产。
季诺维也夫在俄共十二大的政治报告中说：“我们的观点是：托拉斯是完全处于国家的控制之下的国家机构。”[62]“党专政”的概念完全可以用于此类经济机关的工作，应当全力加强党在托拉斯选拔和形成党的核心、共产主义核心中的作用。他在报告中提到，古比雪夫委员会考察了28个托拉斯，得出的第一个结论是“党对经济事务干预得不够”。“这就是为什么我们要一再强调党专政，党和国家的相互关系的问题。我们老布尔什维克列宁主义者，坚持党干预经济工作，经济工作占了全部工作的9/10。”[63]
商业的恢复和发展
对商业、市场观念的改变在新经济政策初期发展了有效的市场机制，通过商业来组织工农业产品之间的正常交换。
但是实施新经济政策之初，交换并不是通过本来意义上的商业买卖进行的。1921年安排工业品同农民手头拥有的粮食的直接交换，谷物和马铃薯进城主要通过两条渠道：其一是粮食人民委员部和合作社征收的新的农业税，如果可能的话，用工业品去交换食品。但两者都未能做到。1921年国家总共得到23300万普特谷物，为战前的64%。较为活跃的是第二条渠道——“背口袋的买卖”（мешочничество）。这是非常特殊的同农村进行产品交换的大众形式，它的特点是灵活。1921年春公布了“关于自由交换”的法令之后有大量的劳动集体、私人商贩、家庭“采购员”的代表从中部和西北部工业地区来到产粮省份，用各种金属制品交换面粉、麦粒、谷物和马铃薯。村民对这种产品交换的需求也比较高。
“背口袋的人”在竞争中战胜了粮食人民委员部和合作社，他们采购的粮食比后者多。但他们不能解决整个粮食问题。所以1921年秋决定转向同农民进行市场商品交换，1922年开始了这种转变。这时候市场上出现了托拉斯、辛迪加、银行、大中型商店，还有千百万小商人。仅在1922年下半年领得经商许可证的就有8.53万摊贩、1.91万各种小铺的所有者、9.31万小店主，结果商业点迅速增加。
在商业发展中国营成分起决定性的作用，其1925/26年上半年的商品流转量比1921/22年下半年增长24.6倍，而私人商业仅1.8倍。商业的社会结构也发生相应变化。1922年下半年私商（主要是原“背口袋的人”）的成分几乎占商品流转的73%，国营商业约占18%，合作社占9.5%。三年半以后，商业中私人成分的比重降为25%，国营上升为57%，合作社为18%。私商主要把资本用于零售商业，国营企业主要是批发，而合作社则两者兼有。
困难很多，货币系统的健全化进展缓慢，到处可以感觉到周转金的缺乏，而信贷系统刚刚开始形成。商业的分支机构特别薄弱，特别是在农村。在城乡贸易中存在大规模破坏商业交换规则的“剪刀差”。
1922年秋出现工业品销售危机。农产品的价格下降，工业托拉斯为追逐利润继续提高价格，造成销售的严重困难。农产品和工业品价格的走向截然不同，形成托洛茨基所说的“剪刀差”，结果引发了1923年9～10月的“销售危机”，不得不通过行政程序把工业品的批发零售价格压低到接近战前的水平，同时提高农产品的采购价，以消除“剪刀差”。
在批发商业中，国营商业和合作社占据优势地位。托拉斯联合起来的国营工业是市场工业品的主要供应者。1922年为组织工业品的销售和生产企业的原料供应，开始建立由各托拉斯联合起来的辛迪加，以协调各托拉斯的商业和供应工作。股份公司在批发商业中占有一定的地位。建立股份公司的最初目的是吸收本国和外国私人资本。同时也建立纯粹的国营股份公司。1924年10月1日已经有82个股份公司在活动，27个公司在筹备。开展业务的股份公司有固定资本1.18亿卢布，其中国营组织占86.2%，合作社和社会组织占1.9%，私人资本占11.9%。
辛迪加、托拉斯和股份公司执行了第一道的大批发职能，但是由于缺乏广泛的仓库分支网，它们无法把商品送到各地零售网点，尤其是农村。执行这一职能的下一个环节是消费合作社，它们的批发流转额1922/23年度为3.47亿切尔文，1925/26年达30.9亿切尔文。但合作社的工作存在严重缺点，不能很快适应市场条件，因而削弱了与地方市场的联系。
正因为国营和合作社的商业机构运行不灵活，私商占据了工业品销售的大量阵地。一种形式是经纪业务，私商无须具备大量自有资金，只转卖国营企业的产品，而国营商业组织也需要私人经纪人向各地销售产品并采购原料。最高国民经济委员会的工业组织和商业组织的流转额中，1922年1～4月私人成分占22.7%，5～8月占35.8%。有的部门，如食盐辛迪加甚至占47.3%。它们往往获得交易额的10%～15%的利润。
政府对私人资本采取的是排挤的方针。1923年1月2日，人民委员会法令规定，各国营组织之间的交易禁止私人经纪人参加。排挤措施包括减少或停止对私人的贷款，规定批发商营业执照税的高税率，采用所得财产税累进制，等等。在3年内批发商业中的私营商业减少了一半左右。
与批发商业不同，在零售商业中，私商的零售网点占绝对的优势。1922年下半年发给私人的商业营业执照共54.71万张，其中肩贩商业占25.9%，售货摊棚占52.8%，商店只占21.3%。国营商业有0.93万个零售商业企业，合作社商业有2.26万个零售商业企业，它们在商店和小铺中占优势。私营商业在整个零售商品流转额中占主要地位，1922/23年度它在全国零售商品流转总额中比重为75.3%。[64]
私营商业网点主要设在农村，它们为城乡交流和满足广大农民的需求作出了重大贡献。当时商业网点的恢复主要是在城市，农村的网点恢复得十分缓慢。1925/26年度农村平均每1000多居民只有一个零售商业企业，而1912年每550人就有一个。这样私营商业就大量往农村转移，填补这方面的空缺。1923/24年度私人商业在农村有8.27万个固定零售企业，占城乡全部私营零售企业的25.5%，到恢复时期末，农村私营零售企业数增加了将近一倍，达15.58万。1925/26年度，在私营零售企业总量中农村网点占36.7%。[65]
到1926年，零售商品流转额才接近1913年的水平。
与批发商业一样，在零售商业中苏维埃政权也竭力排挤私营商业。经过几年的努力，在全部零售商业流转额中公有经济成分所占比重由1922/23年度的24.7%上升到1926年的59.3%，而私营商业则从75.3%下降到40.7%。
实际上，当时的迫切问题不是排挤农村中的私商，而是在农村继续发展为广大农村居民服务的零售商业网点。1926年在全国居民总数中农村居民占82%，而1925/26年度零售商品流转总额中农村只占25.8%。这就说明，这时候农村需要的是发展国营、合作社和私营的零售网点，发挥各方面的力量和积极性来满足农村居民的需求。
财政金融改革的成就
1920年市场关系几等于零。货币体系经不起纸币的超大量发行，同市场、批发市场、零售商店以及大量的小店铺一起崩溃。合作社处于休克状态。银行和信贷系统不再发挥职能。食品的定量配给制度不足以保证起码的生活。
实行新经济政策之初，布尔什维克仍然坚持消灭货币的方针，企图以实物交换防止使用货币的买卖交易。苏维埃纸币继续起着弥补财政赤字的作用。从十月革命到1921年3月，苏维埃政府发行了纸币2327586.7百万卢布。1921年下半年和1922年全年发行新版纸币1999117289百万卢布。直到1921年下半年实物交换失败，不得不用商品买卖来取代“商品交换”，这才开始设法考虑运用商品货币关系来进行社会主义建设。这样就把消灭财政赤字，实行币制改革问题提上日程。
1921年10月4日全俄中央执行委员会颁布法令称：为了促进工业、农业和商业的发展，为了使货币周转集中起来并贯彻其他旨在建立正确的货币流通的措施，决定成立国家银行。[66]11月16日俄联邦国家银行成立。国家银行的任务是促进信贷和其他银行业务，发展工业、农业和商业周转，还有集中货币周转以及实施其他旨在建立正常的货币流转的措施。
为了缩减国家的实际开支，1922年间政府削减了各人民委员部以及其他机关一半以上的开支，几乎削减了9/10的武装力量（同1920年相比）。最高国民经济委员会紧急集中工业于技术装备最好的企业，把技术装备不良的企业和小企业租让出去或者出租。同外国企业主和公司签订了第一批租让合同。1922年底实行经济核算的国营工业托拉斯已经上缴国家纯利润21274万金卢布。
通过一系列严厉措施预算赤字逐季减少：1922年7～9月收入为14200万金卢布，而开支为26200万，10～12月收入为17800万，开支为20900万，1923年1～3月收入为23600万，开支为24300万。[67]然而，这并没有解决苏维埃纸币的稳定问题，因为商品和服务的价格继续上涨。
为取消数量巨大的纸币，1921年11月3日根据人民委员会指令决定发行新版货币。指令称，由于实行新经济政策有必要改组货币流通体系，为居民和工商业周转提供较为正常的经济核算基础和简化货币计算。为此宣布发行1922年版的货币，1个新卢布等于1万旧卢布，新旧卢布同时流通。此外，人民委员会决定严格限制1922年按黄金计算的纸币数量。这些措施，保证了卢布汇率的逐步改善。1921年12月28日全俄苏维埃第九次代表大会通过关于经济工作的指令，指示财政人民委员部“全力以赴尽快减少并进而停止发行纸币，恢复以金本位为基础的正常的货币流通。应当坚持不懈、毫不因循拖拉地以税收代替纸币发行。”[68]
币制改革的基本做法是，一方面继续保留由财政人民委员部发行的苏维埃纸币，同时由国家银行发行价值10卢布的银行券切尔文。运行一段时间后，再由财政人民委员部发行小于10卢布的国库券，包括银币和铜币，最后停止苏维埃纸币的流通。实行两种币制并存的办法，是为了用大量发行不断贬值的苏维埃纸币去弥补财政赤字，同时保持同黄金挂钩的切尔文的稳定，逐步用切尔文取代苏维埃纸币。
1922年10月11日人民委员会决定授权国家银行发行银行券，即切尔文，用黄金和外汇保证，法定1切尔文兑换7.742克黄金。可以用切尔文按照稳定的汇率自由兑换美元、英镑以及其他外币。1922年11月27日开始发行。在一年半时间里切尔文同苏维埃纸币并存。
1923年1月9日财政人民委员部的工作报告中指出：银行券（切尔文）“……在交易所的开价几乎同英国的英镑处于同样的水平……它很快就会在国家的经济中占重大的地位，其基本任务是促进经济的发展。因此政府坚决决定无论如何不能把银行券用于预算目的，用来弥补预算赤字”。[69]
1923年2月15日财政人民委员部部务委员会确定并通过人民委员会实施关于外汇业务的法令，除在国外的企业，禁止以外汇支付，同时禁止以沙皇时期铸造的金币支付。这些措施是防止影响银行券（切尔文）的信誉。
1923年2月1日国家银行发行193万切尔文（1930万金卢布），以信贷的形式供托拉斯和辛迪加恢复国营工业的固定资本和周转资本之用。国营工业利用新货币按照金卢布来计算价格以及其他生产因素。为了把切尔文推广到国内商品周转中，财政人民委员部责成国家银行确定切尔文对苏维埃纸币的牌价，每日公布。但国家银行不进行苏维埃纸币兑换切尔文的业务，以保持两种货币同时并存。银行也不进行切尔文兑换黄金的业务，虽然切尔文上面标有含金量。
1924年1月财政人民委员部部务委员会给俄共中央的报告中说：“（苏维埃纸币的）发行于2月中旬结束。发行新的国库券用于预算和切尔文的兑换（按1切尔文兑换10卢布国库券的比率）。国库券的发行起初完全通过信贷机构，以后主要通过信贷机构。先发行5卢布面额的，然后是3卢布的，最后为1卢布的。接着国库券后又发行银币：高成色的1卢布和50戈比，低成色的20、15、10戈比。提供的白银数量应当满足银币流通的需要，发挥的作用不小于战前，即达到全部货币流通量的12%～15%。银币的这种发行量目的应是加强对货币改革的信任。”[70]
财政人民委员部制定的完成货币改革的计划得到1924年1月14～15日召开的俄共中央全会的批准。货币的发行量降低到商业流通所必需的限度。1924年2月切尔文的发行量为2730万卢布，3月为760万卢布，4月为690万。[71]用切尔文更换苏维埃纸币的工作在1924年2～3月完成，但决定性步骤是在1923年完成的，那时切尔文已经几乎占货币流通的70%，苏维埃纸币仅占19.1%，中央金库的债券占11.1%。1924年1月1日流通中的苏维埃纸币总共只有5800万卢布，而银行券已经达到2.8亿卢布。因此，4/5的货币周转立足于稳定的货币，只有1/5是不稳定的货币。
1924年2月14日中央执行委员会和人民委员会决定，完全停止苏维埃纸币的发行。从2月11日起开始发行各种面额的卢布纸币，从7月1日起完全停止使用旧苏维埃纸币。3月7日人民委员会规定切尔文的牌价：新版国库券1卢布等于1923年版卢布5万或者1921年版卢布5000万。苏维埃纸币将按照此牌价兑换新的国库券。全苏第二次苏维埃代表大会的决议中指出，“货币流通系统已近乎健全”，切尔文已经获得国家“基本货币”的地位。
整个说来，1922～1924年的金融改革不仅恢复和整顿了货币流通，消除了金融经济中的混乱状态，而且停止了货币的大量发行，为制定1923/24年正常的预算创造了条件，恢复和整顿了税收制度，促进了在新经济政策基础上国民经济各主要部门（大工业、交通运输、银行信贷）运行机制的改造。
执行中的危机
新经济政策的实施并非一帆风顺，在取得重大成就的同时执行过程中问题不少，危机不断。主要有两次较大的危机。
第一次危机是1923年夏秋出现的工业品的销售危机。托拉斯和工业企业追求高额利润是造成危机的主要原因。重工业长期处于极其困难的物质状况之下，许多工厂和托拉斯靠挪用流通资本生存。为使工业摆脱这种状况，1923年7月16日时任最高国民经济委员会副主席的皮达可夫发布第394号命令，赋予托拉斯和辛迪加以保障最高利润的价格出售商品的全权。“最近时期企业和最高国民经济委员会活动的总的指导原则是作为任务的利润和作为方法的平衡表”，根据这项命令，托拉斯猛烈提高工业品的价格，使农村根本无法承受。
农民经过7年战争终于获得一个不坏的收成，有可能用不多的钱去部分地改善自己的经济。然而他们出售粮食和其他农产品以及轻工业所需的原料被压低价格，而工业品的批发零售价却一直上涨。农产品和工业品价格的走向截然不同，一个下降，一个上扬，形成“剪刀差”，结果引发了1923年9～10月的“销售危机”。根据统计局提供的批发价，以1913年指数为100（用切尔文表示），农产品1922年10月为101，1923年9月为90，降低11个百分点，而相应的工业品分别为140和273，则提高133个百分点。按照财政部的零售价，农产品1922年10月为111，1923年9月为93，降低18个百分点，工业品分别为174和269，提高95个百分点。[72]
农产品的低价，使得农民缺乏购买工业品的资金，另一方面又导致产量并不高的工业品的大量积压，商品和资金的正常周转遭到破坏，出现协作单位之间无法支付，工厂拖延工资的发放现象。连续几个月国内的政治经济形势非常紧张。1923年7～8月一些城市，包括莫斯科、哈尔科夫，发生工潮。仅在1923年4～9月间就发生了5611起工人同行政当局的冲突，而且有191起伴随着罢工，参加人数达8万人。[73]在高加索地区“剪刀差”导致格鲁吉亚爆发反苏维埃起义。这次起义在1924年席卷了格鲁吉亚1/3的县，在共产党内部称之为“第二个喀琅施塔得”。根据国家保卫总局的看法，这种起义还有可能在其他地区（白俄罗斯、乌克兰）发生。
不得不采取非常措施，通过行政程序把工业品的批发零售价格压低到接近战前的水平，同时提高农产品的采购价。农产品的批发价格指数，以1913年价格为100，1923年10月1日为88.8，到1924年10月1日则为136。在此期间，工业品批发价格指数和农产品价格指数之间的差距缩小到1.46∶1；工农业商品价格的“剪刀差”缩减一半以上。[74]1924年春，剪刀差已经大为缩小，4～6月已等于零。
销售危机通过降低工业品的价格，提高农产品的价格的办法得到解决，这个办法虽然较为符合市场的需要，但运用的不是市场机制本身的调节力量，而是行政命令措施。
1925～1926年的冬季还出现过粮食收购“危机”，导致粮食出口计划完不成，并相应地减少进口。为此不得不削减商品的进口，从而影响了工业的发展速度。1926年的谷物收购困难，摆脱危机的办法是“取消”流通领域的新经济政策。
第二次大危机是1928年初的粮食收购危机。出现危机的原因是与经济作物相比粮价不合理，农民（而不仅仅是“富农”）拒不出售谷物。以战前价格为100，1924/25年谷物价格为129，畜产品和经济作物为135，1927/28年相应为109和151。[75]谷物价格逐年下降，而经济作物和畜产品价格则不断上涨，农业内部的“剪刀差”不断扩大。这样农民宁可把粮食留下用来饲养牲畜，用牲畜及其他经济作物换钱，去缴纳税款和购买工业品。税收也不利于谷物。大田作物在农民的纯收入中占39.5%，但在赋税中所占的份额却达66.59%，而非农业收入占纯收入的27.8%，但在赋税中所占的份额仅为5.2%。此外，工业品供应不足，也影响农民出售粮食的积极性。
这些问题本来应当有针对性地运用市场调节的力量和采取相应的政策措施，调整谷物同畜牧产品以及经济作物的价格，调整税收，使种植谷物的农民有利可得，但是斯大林采取的办法是实施非常措施，动用对不上号的俄罗斯联邦刑法典第105条和第107条来对付拒不出售粮食的农民，把行政命令措施推向极端。
在实施非常措施并同“右倾”斗争的过程中，斯大林公开提出“贡款”论，认为农民不仅应当向国家缴纳一般的税款，即直接税和间接税，还应当缴纳一种“贡款”，即低价出售农产品，高价购买工业品，使已经被否定的“剪刀差”合法化；同时提出“阶级斗争尖锐化”的理论，认为“随着我们的进展，资本主义分子的反抗将加强起来，阶级斗争将更加尖锐”。[76]这个“理论”为以后大规模镇压，包括消灭“富农”和镇压党内外的异议人士，提供了理论依据。
斯大林的“非常措施”虽然简捷有效，在短短时间内征购了大量的粮食，但此法只可用于一时，不能反复长期使用，数月以后斯大林再次实行非常措施就不灵了。依据“非常措施”的强制思路，不久斯大林就强制实施了全盘集体化，消灭“富农”。
20年代的几次危机提出了走市场道路还是行政命令的计划化道路问题，然而它们没有促使苏联走向市场经济，从解决办法到当权领导人的思路，走的都是行政命令的强制道路。斯大林的最后胜利意味着苏联走市场经济的最后一点可能性的消失。