官僚制度的第一要素，是机构。
机构分为中央和地方。
中央的是政府机构，地方的是政权机构。
具有政治意义的“中央”一词，最早见于《韩非子》，原文为“事在四方，要在中央”。这说明战国末年集权制已成定局，中央与地方的关系也提到了议事日程。[9]
但，中央的真正建立却要到秦汉。
秦汉帝国的中央，结构和层次非常清楚。机构，是皇宫、相府、卿寺；首长，则是皇帝、三公、九卿。皇帝在汉代也被叫做县官，宋代则叫官家。这就是说，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝国的政治，岂非官治天下？
中央首长的分工也很明确。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，九卿是政府部长。宰相三公，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察，三权分列。至于九卿和九寺，则官职与官署同名，其职责是：
太常，负责宗庙礼仪和皇家祭祀；
光禄勋，负责宫殿大门和宫中宿卫；
卫尉，负责宫城屯兵；
太仆，负责皇宫车马和皇帝出行；
廷尉，负责刑律；
大鸿胪，负责蛮邦事务；
宗正，负责皇亲国戚；
大司农，负责国家经济；
少府，负责工商税务（用作皇帝私房钱），以及皇帝的饮食起居、医疗保健、文化娱乐；
中尉，负责京城保卫。
显然，这里面只有大司农（财政部部长）、大鸿胪（外交部部长）、廷尉（公安部部长）和中尉（首都卫戍司令），可以算是中央政府官员。其余，则都是皇帝的家臣：光禄勋是门房和侍卫队长，卫尉是近卫军司令，太仆是马车夫，太常、宗正和少府则是皇帝的大管家。
这实在不太像政府。
然而皇帝的家臣，却又同时管国务。比如担任顾问的博士，便隶属于太常；负责议论的大夫，便隶属于郎中令；作为秘书的尚书，则隶属于少府。
家国一体，公私不分，皇家事务和国家政务混为一谈，这些都是典型的封建特色──家天下。
其实就连宰相，也一样。邦国时代，天子、诸侯、大夫的家臣，在内打理家务叫宰，出门担任副官叫相。宰相这个词，也是封建残余。[10]
封建残余的彻底铲除，要到隋唐。那时，三省六部制取代了三公九卿制，帝国中央才像模像样地有了政府。秦汉两代的组织变革，则主要不在中央，而在地方。
秦和西汉的地方政权都是两级：郡和县。县属郡，郡属中央。中央是最高权力机关，郡县是下属机构，其长官则由中央任命，所以叫“中央集权的郡县制”。
郡县制的根基在县。
汉代县的长官不叫县官（县官是皇帝），叫县令或县长（大县叫令，小县叫长）。县令或县长的佐属，是县丞和县尉。县丞管文书、谷仓和监狱，相当于副县长（丞即副职）。县尉管治安，捕盗贼，相当于公安局局长。
但，县令和县长是官，县丞和县尉是吏，他们的品秩（读如志，俸禄）也不一样：县令六百石到千石（读如但），县长三百石到五百石。县丞和县尉二百石到四百石，叫长吏（长读如掌）。级别更低的叫少吏（少读如绍），秩百石。
县的上级则是郡。
秦和汉初，郡的主官有三个：郡守（汉景帝时改名为太守）、郡尉（汉景帝时改名为都尉）、郡监（汉武帝时被取消）。郡守管行政，郡尉管军事，郡监管监察，正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。
◎ 西汉中央主要职官职掌秩禄简表
| 部门 | 沿秦 | 汉改置 | 职掌 | 秩禄 | 备注 |
|---|---|---|---|---|---|
| 三太 | 太师 | 辅佐皇帝 | 金印紫绶 | 位在三公之上，不常置。 | |
| 太傅 | 同上 | 同上 | 同上 | ||
| 太保 | 同上 | 同上 | 同上 | ||
| 三公 | 丞相（相国） | 大司徒 | 总理庶政，辅 佐皇帝 | 金印紫绶 万石 | 汉高祖时置一丞相，高祖十一年更名为“相国”，哀帝时改称“大司徒”。 |
| 太尉 | 大司马 | 掌全国军政 | 金印紫绶 万石 | 武帝建元二年，省去太尉，后又置大司马，冠以将军之号。 | |
| 御史大夫 | 大司空 | 掌论议及纠察 诸事 | 银印青绶万石 （上卿） | 成帝时改称“大司空”，哀帝时又复置，后又改称“大司空”。 | |
| 九卿 | 奉常 | 太常 | 掌祭祀礼仪 | 银印青绶 中二千石 | 秦之“奉常”，景帝时改称“太常”。 |
| 郎中令 | 光禄勋 | 掌宫殿掖门 | 同上 | 秦之“郎中令”，武帝时改称“光禄勋”。 | |
| 卫尉 | 中大夫令 | 掌宫门卫屯兵 | 同上 | 景帝时改称“中大夫令”，后复之。 | |
| 太仆 | 太仆 | 掌舆马 | 同上 | ||
| 廷尉 | 大理 | 掌刑狱 | 同上 | 景帝时改称“大理”。 | |
| 典客 | 大行令 大鸿胪 | 掌宾客朝觐及边地各民族之事务 | 同上 | 景帝时改称“大行令”， 武帝时改称“大鸿胪”。 | |
| 宗正 | 宗伯 | 掌亲属诸事务 | 同上 | 平帝时改称“宗伯”。 | |
| 治栗内史 | 大农令 大司农 | 掌谷货 | 同上 | 景帝时改称“大农令”， 武帝时改称“大司农”。 | |
| 少府 | 掌山泽租税 | 同上 | 成帝时置尚书五人，东汉发展为尚书台。 | ||
| 列卿 | 中尉 | 执金吾 | 掌徼循京师 | 银印青绶 中二千石 | 武帝时改称“执金吾”。 |
| 典属国 | 掌蛮夷降者 | 二千石 | 成帝时并入大鸿胪。 | ||
| 将作少匠 | 将作大匠 | 掌治宫室 | 二千石 | 景帝时更名“将作大匠”。 | |
| 宫官 | 詹事 | 掌皇后太子家事 | 二千石 | 成帝鸿嘉三年省詹事官，并属大长秋。 | |
| 长信詹事长信少府长乐少府 | 掌皇帝后宫诸事 | 二千石 | 长信詹事，景帝中六年更名“长信少府”，平帝元始四年更名“长乐少府”。 | ||
| 将行 | 大长秋 | 皇后卿 | 二千石 | 景帝中六年更名“大长秋”，或用中人，或用士人。 | |
| 太子太傅 太子少傅 | 掌教太子 | 二千石 | 属官有太子门大夫、庶子、先马、舍人。 | ||
| 军官 | 大将军 | 武帝初为卫青而设。有时位在公之上。 | |||
| 骠骑将军 | 掌兵及征伐之事 | 不常设 | |||
| 车骑将军 | 同上 | 同上 | |||
| 卫将军 | 同上 | 同上 | |||
| 前后左右军 | 同上 | 同上 | |||
| 列将军 | 同上 | 同上 |
本表据陈茂同《中国历代职官沿革史》。
官名如此，官署亦然。汉代郡的官署称府（郡府），也称朝（郡朝）。县的官署则称廷（县廷），也称寺（县寺）。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的相府和卿寺？
也许，这正好说明郡县是中央的分支，也说明秦汉两代重视地方。汉宣帝就说，要保证地方上“政平讼理”，只能靠好的郡守。实际上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是银印青绶，跟九卿和御史大夫一样。[11]
因此，郡尉升为郡守，郡守转为九卿，都不困难。直接升为御史大夫的也有，比如上党郡守任敖，淮阳郡守申屠嘉（申屠嘉后来还做了丞相）。同样，九卿转任郡守也不算降职，中央与地方的关系并不隔膜。
更重要的是，中央、郡、县，只有三级。层级少，管理就方便。下情不难上达，政令亦很通畅，可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。
然而东汉以后，中央与地方的关系不再简捷，层级也越来越多。东汉，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、抚。
当然，明清的总督和巡抚，从理论上讲都是中央派驻地方之专员，也都兼有中央政府的官职和官衔，严格地说不算地方官。布政使和按察使，才是省长。唐的道，宋的路，元代的行省，刚开始也不是行政区。但，县的上级机关和上级领导越来越多，却是不争的事实。
这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。
那就从州说起。
[9]见《韩非子·扬权》。
[10]请参看《汉书·百官公卿表》、钱穆《中国历代政治得失》。
[11]见《汉书·循吏传》。